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环境保护部


环境保护部文件

环发〔2008〕92号




关于印发《全国生态脆弱区保护规划纲要》的通知


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），新疆生产建设兵团环境保护局：

加强生态脆弱区保护是控制生态退化、恢复生态系统功能、改善生态环境质量和落实《全国生态功能区划》的具体措施，也是促进区域经济、社会和环境协调发展和贯彻落实科学发展观的有效途径。依据国务院《全国生态环境保护纲要》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》有关精神，我部编制了《全国生态脆弱区保护规划纲要》。现印发给你们，请参照执行。

附件：全国生态脆弱区保护规划纲要

二○○八年九月二十七日

主题词：环保 生态 规划 通知






附件：
全国生态脆弱区保护规划纲要
环境保护部
二○○八年九月
— 1 —
前 言
我国是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、
生态脆弱性表现最明显的国家之一。我国生态脆弱区大多位于生态
过渡区和植被交错区，处于农牧、林牧、农林等复合交错带，是我
国目前生态问题突出、经济相对落后和人民生活贫困区。同时，也
是我国环境监管的薄弱地区。加强生态脆弱区保护，增强生态环境
监管力度，促进生态脆弱区经济发展，有利于维护生态系统的完整
性，实现人与自然的和谐发展，是贯彻落实科学发展观，牢固树立
生态文明观念，促进经济社会又好又快发展的必然要求。
党中央、国务院高度重视生态脆弱区的保护。温家宝总理多次
强调，我国许多地方生态脆弱，环境承载力很低；保护环境，就是
保护我们赖以生存的家园，就是保护中华民族发展的根基。《国务院
关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出在生态脆弱地
区要实行限制开发。为此，“十一五”期间，环境保护部将通过实施
“三区推进”（即自然保护区、重要生态功能保护区和生态脆弱区）
的生态保护战略，为改善生态脆弱区生态环境提供政策保障。
本纲要明确了生态脆弱区的地理分布、现状特征及其生态保护
的指导思想、原则和任务，为恢复和重建生态脆弱区生态环境提供
科学依据。
— 2 —
一、生态脆弱区特征及其空间分布
生态脆弱区也称生态交错区（Ecotone），是指两种不同类型生
态系统交界过渡区域。这些交界过渡区域生态环境条件与两个不同
生态系统核心区域有明显的区别，是生态环境变化明显的区域，已
成为生态保护的重要领域。
（一）生态脆弱区基本特征
（1）系统抗干扰能力弱。生态脆弱区生态系统结构稳定性较差，
对环境变化反映相对敏感，容易受到外界的干扰发生退化演替，而
且系统自我修复能力较弱，自然恢复时间较长。
（2）对全球气候变化敏感。生态脆弱区生态系统中，环境与生
物因子均处于相变的临界状态，对全球气候变化反应灵敏。具体表
现为气候持续干旱，植被旱生化现象明显，生物生产力下降，自然
灾害频发等。
（3）时空波动性强。波动性是生态系统的自身不稳定性在时空
尺度上的位移。在时间上表现为气候要素、生产力等在季节和年际
间的变化；在空间上表现为系统生态界面的摆动或状态类型的变化。
（4）边缘效应显著。生态脆弱区具有生态交错带的基本特征，
因处于不同生态系统之间的交接带或重合区，是物种相互渗透的群
落过渡区和环境梯度变化明显区，具有显著的边缘效应。
（5）环境异质性高。生态脆弱区的边缘效应使区内气候、植被、
景观等相互渗透，并发生梯度突变，导致环境异质性增大。具体表
现为植被景观破碎化，群落结构复杂化，生态系统退化明显，水土
— 3 —
流失加重等。
（二）生态脆弱区的空间分布
我国生态脆弱区主要分布在北方干旱半干旱区、南方丘陵区、
西南山地区、青藏高原区及东部沿海水陆交接地区，行政区域涉及
黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃、
青海、新疆、西藏、四川、云南、贵州、广西、重庆、湖北、湖南、
江西、安徽等21 个省（自治区、直辖市）。主要类型包括：
（1）东北林草交错生态脆弱区
该区主要分布于大兴安岭山地和燕山山地森林外围与草原接壤
的过渡区域，行政区域涉及内蒙古呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、
赤峰市和河北省承德市、张家口市等部分县（旗、市、区）。生态环
境脆弱性表现为：生态过渡带特征明显，群落结构复杂，环境异质
性大，对外界反应敏感等。重要生态系统类型包括：北极泰加林、
沙地樟子松林；疏林草甸、草甸草原、典型草原、疏林沙地、湿地、
水体等。
（2）北方农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于年降水量300～450 毫米、干燥度1.0～2.0 北
方干旱半干旱草原区，行政区域涉及蒙、吉、辽、冀、晋、陕、宁、
甘等8 省区。生态环境脆弱性表现为：气候干旱，水资源短缺，土
壤结构疏松，植被覆盖度低，容易受风蚀、水蚀和人为活动的强烈
影响。重要生态系统类型包括：典型草原、荒漠草原、疏林沙地、
农田等。
— 4 —
（3）西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
该区主要分布于河套平原及贺兰山以西，新疆天山南北广大绿
洲边缘区，行政区域涉及新、甘、青、蒙等地区。生态环境脆弱性
表现为：典型荒漠绿洲过渡区，呈非地带性岛状或片状分布，环境
异质性大，自然条件恶劣，年降水量少、蒸发量大，水资源极度短
缺，土壤瘠薄，植被稀疏，风沙活动强烈，土地荒漠化严重。重要
生态系统类型包括：高山亚高山冻原、高寒草甸、荒漠胡杨林、荒
漠灌丛以及珍稀、濒危物种栖息地等。
（4）南方红壤丘陵山地生态脆弱区
该区主要分布于我国长江以南红土层盆地及红壤丘陵山地，行
政区域涉及浙、闽、赣、湘、鄂、苏等六省。生态环境脆弱性表现
为：土层较薄，肥力瘠薄，人为活动强烈，土地严重过垦，土壤质
量下降明显，生产力逐年降低；丘陵坡地林木资源砍伐严重，植被
覆盖度低，暴雨频繁、强度大，地表水蚀严重。重要生态系统类型
包括：亚热带红壤丘陵山地森林、热性灌丛及草山草坡植被生态系
统，亚热带红壤丘陵山地河流湿地水体生态系统。
（5）西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
该区主要分布于我国西南石灰岩岩溶山地区域，行政区域涉及
川、黔、滇、渝、桂等省市。生态环境脆弱性表现为：全年降水量
大，融水侵蚀严重，而且岩溶山地土层薄，成土过程缓慢，加之过
度砍伐山体林木资源，植被覆盖度低，造成严重水土流失，山体滑
坡、泥石流灾害频繁发生。重要生态系统类型包括：典型喀斯特岩
— 5 —
溶地貌景观生态系统，喀斯特森林生态系统，喀斯特河流、湖泊水
体生态系统，喀斯特岩溶山地特有和濒危动植物栖息地等。
（6）西南山地农牧交错生态脆弱区
该区主要分布于青藏高原向四川盆地过渡的横断山区，行政区
域涉及四川阿坝、甘孜、凉山等州，云南省迪庆、丽江、怒江以及
黔西北六盘水等40 余个县市。生态环境脆弱性表现为：地形起伏大、
地质结构复杂，水热条件垂直变化明显，土层发育不全，土壤瘠薄，
植被稀疏；受人为活动的强烈影响，区域生态退化明显。重要生态
系统类型包括：亚热带高山针叶林生态系统，亚热带高山峡谷区热
性灌丛草地生态系统，亚热带高山高寒草甸及冻原生态系统，河流
水体生态系统等。
（7）青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
该区主要分布于雅鲁藏布江中游高寒山地沟谷地带、藏北高原
和青海三江源地区等。生态环境脆弱性表现为：地势高寒，气候恶
劣，自然条件严酷，植被稀疏，具有明显的风蚀、水蚀、冻蚀等多
种土壤侵蚀现象，是我国生态环境十分脆弱的地区之一。重要生态
系统类型包括：高原冰川、雪线及冻原生态系统，高山灌丛化草地
生态系统，高寒草甸生态系统，高山沟谷区河流湿地生态系统等。
（8）沿海水陆交接带生态脆弱区
该区主要分布于我国东部水陆交接地带，行政区域涉及我国东
部沿海诸省（市），典型区域为滨海水线500米以内、向陆地延伸1～
10公里之内的狭长地域。生态环境脆弱性表现为：潮汐、台风及暴
— 6 —
雨等气候灾害频发，土壤含盐量高，植被单一，防护效果差。重要
生态系统类型包括：滨海堤岸林植被生态系统，滨海三角洲及滩涂
湿地生态系统，近海水域水生生态系统等。
二、生态脆弱区的主要压力
（一）主要问题
1、草地退化、土地沙化面积巨大
2005 年我国共有各类沙漠化土地174.0 万平方公里，其中，生
态环境极度脆弱的西部8 省区就占96.3%。我国北方有近3.0 亿公顷
天然草地，其中60%以上分布在生态环境比较脆弱的农牧交错区，目
前，该区中度以上退沙化面积已占草地总面积的53.6%，并已成为我
国北方重要沙尘源区，而且每年退沙化草地扩展速度平均在200 万
公顷以上。
2、土壤侵蚀强度大，水土流失严重
西部12 省（自治区、直辖市）是我国生态脆弱区的集中分布区。
最近20 年，由于人为过度干扰，植被退化趋势明显，水土流失面积
平均每年净增3%以上，土壤侵蚀模数平均高达3000 吨/平方公
里·年，云贵川石漠化发生区，每年流失表土约1 厘米，输入江河
水体的泥沙总量约40～60 亿吨。
3、自然灾害频发，地区贫困不断加剧
我国生态脆弱区每年因沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害
等各种自然灾害所造成的经济损失约2000 多亿元人民币，自然灾害
损失率年均递增9%，普遍高于生态脆弱区GDP 增长率。我国《“八七”
— 7 —
扶贫计划》共涉及592 个贫困县，中西部地区占52%，其中80%以上
地处生态脆弱区。2005 年全国绝对贫困人口2365 万，其中95%以上
分布在生态环境极度脆弱的老少边穷地区。
4、气候干旱，水资源短缺，资源环境矛盾突出
我国北方生态脆弱区耕地面积占全国的64.8%，实际可用水量仅
占全国的15.6%，70%以上地区全年降水不足300 毫米，每年因缺水
而使1300～4000 万公顷农田受旱。西北荒漠绿洲区主要依赖雪山融
水维系绿洲生态平衡，最近几年，雪山融水量比20 年前普遍下降
30%～40%，绿洲萎缩后外围胡杨林及荒漠灌丛生态退化日益明显，
并已严重威胁到绿洲区的生态安全。
5、湿地退化，调蓄功能下降，生物多样性丧失
20 世纪50 年代以来，全国共围垦湿地3.0 万平方公里，直接导
致6.0～8.0 万平方公里湿地退化，蓄水能力降低约200～300 亿立
方米，许多两栖类、鸟类等关键物种栖息地遭到严重破坏，生物多
样性严重受损。此外，湿地退化，土壤次生盐渍化程度增加，每年
受灾农田约100 万公顷，粮食减产约2 亿公斤。
（二）成因及压力
造成我国生态脆弱区生态退化、自然环境脆弱的原因除生态本
底脆弱外，人类活动的过度干扰是直接成因。主要表现在：
1、经济增长方式粗放
我国经济增长方式粗放的特征主要表现在重要资源单位产出效
率较低，生产环节能耗和水耗较高，污染物排放强度较大，再生资
— 8 —
源回收利用率低下，社会交易率低而交易成本较高。2006 年中国GDP
约占世界的5.5%，但能耗占到15%、钢材占到30%、水泥占到54%；
2000 年中国单位GDP 排放CO2 0.62 公斤、有机污水0.5 公斤，污染
物排放强度大大高于世界平均水平；而矿产资源综合利用率、工业
用水重复率均高于世界先进水平15～25 个百分点；社会交易成本普
遍比发达国家高30%～40%。
2、人地矛盾突出
我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林、1.8%的石油，
养活着占世界22%的人口，人地矛盾突出已是我国生态脆弱区退化的
根本原因，如长期过牧引起的草地退化，过度开垦导致干旱区土地
沙化，过量砍伐森林资源引发大面积水土流失等。据报道，我国环
境污染损失约占GDP 的3%～8%，生态破坏（草原、湿地、森林、土
壤侵蚀等）约占GDP 的6%～7%。
3、监测与监管能力低下
我国生态监管机制由于部门分割、协调不力，导致监管效率低
下。同时，由于相关政策法规、技术标准不完善，经济发展与生态
保护矛盾突出，特别是生态监测、评估与预警技术落后，生态脆弱
区基线不清、资源环境信息不畅，难以为环境管理与决策提供良好
的技术支撑。
4、生态保护意识薄弱
我国人口众多，环保宣传和文教事业严重滞后。许多地方政府
重发展轻保护思想普遍，有的甚至以牺牲环境为代价，单纯追求眼
— 9 —
前的经济利益；个别企业受经济利益驱动，违法采矿、超标排放十
分普遍，严重破坏人类的生存环境。许多民众环保观念淡漠，对当
前严峻的环境形势认知水平低，而且消费观念陈旧，缺乏主动参与
和积极维护生态环境的思想意识，资源掠夺性开发和浪费使用不能
有效遏制，生态破坏、系统退化日趋严重。
三、规划指导思想、原则及目标
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”主要思想为指导，贯彻落实科学
发展观，建设生态文明，以维护生态系统完整性，恢复和改善脆弱
生态系统为目标，在坚持优先保护、限制开发、统筹规划、防治结
合的前提下，通过适时监测、科学评估和预警服务，及时掌握脆弱
区生态环境演变动态，因地制宜，合理选择发展方向，优化产业结
构，力争在发展中解决生态环境问题。同时，强化法制监管，倡导
生态文明，积极增进群众参与意识，全面恢复脆弱区生态系统。
（二）基本原则
——预防为主，保护优先。建立健全脆弱区生态监测与预警体
系，以科学监测、合理评估和预警服务为手段，强化“环境准入”，
科学指导脆弱区生态保育与产业发展活动，促进脆弱区的生态恢复。
——分区推进，分类指导。按照区域生态特点，优化资源配置
和生产力空间布局，以科技促保护，以保护促发展，维护生态脆弱
区自然生态平衡。
——强化监管，适度开发。强化生态环境监管执法力度，坚持
— 10 —
适度开发，积极引导资源环境可承载的特色产业发展，保护和恢复
脆弱区生态系统，是维护区域生态系统完整性、实现生态环境质量
明显改善和区域可持续发展的必由之路。
——统筹规划，分步实施。在明确区域分布、地理环境特点、
重点生态问题和成因的基础上，制定相应的应对战略，分期分批开
展，逐步推进，积极探索生态脆弱区保护的多样化模式，形成生态
脆弱区保护格局。
（三）规划期限
规划的基准年为2008 年。
规划期为2009～2020 年。
（四）编制依据
1、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲
要》（2006 年3 月16 日十届全国人大第四次会议通过）；
2、《全国生态环境保护纲要》（国发[2000]38 号）；
3、《全国生态环境建设规划》（国发[1998]36 号）；
4、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发
[2005]39 号）；
5、《国家环境保护“十一五”规划》（国发[2007]37 号）；
6、《全国生态保护“十一五”规划》（环发[2006]158 号）；
7、《国家重点生态功能保护区规划纲要》（环发[2007]165 号）；
8、《全国生态功能区划》（环境保护部公告2008 年第35 号）。
（五）规划目标
— 11 —
1、总体目标
到2020 年，在生态脆弱区建立起比较完善的生态保护与建设的
政策保障体系、生态监测预警体系和资源开发监管执法体系；生态
脆弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，水土流失得到基
本控制，退化生态系统基本得到恢复，生态环境质量总体良好；区
域可更新资源不断增值，生物多样性保护水平稳步提高；生态产业
成为脆弱区的主导产业，生态保护与产业发展有序、协调，区域经
济、社会、生态复合系统结构基本合理，系统服务功能呈现持续、
稳定态势；生态文明融入社会各个层面，民众参与生态保护的意识
明显增强，人与自然基本和谐。
2、阶段目标
（1）近期（2009～2015 年）目标
明确生态脆弱区空间分布、重要生态问题及其成因和压力，初
步建立起有利于生态脆弱区保护和建设的政策法规体系、监测预警
体系和长效监管机制；研究构建生态脆弱区产业准入机制，全面限
制有损生态系统健康发展的产业扩张，防止因人为过度干扰所产生
新的生态退化。到2015 年，生态脆弱区战略环境影响评价执行率达
到100%，新增治理面积达到30%以上；生态产业示范已在生态脆弱
区全面开展。
（2）中远期（2016～2020 年）目标
生态脆弱区生态退化趋势已得到基本遏止，人地矛盾得到有效
缓减，生态系统基本处于健康、稳定发展状态。到2020 年，生态脆
— 12 —
弱区40%以上适宜治理的土地得到不同程度治理，退化生态系统已得
到基本恢复，可更新资源不断增值，生态产业已基本成为区域经济
发展的主导产业，并呈现持续、强劲的发展态势，区域生态环境已
步入良性循环轨道。
四、规划主要任务
（一）总体任务
以维护区域生态系统完整性、保证生态过程连续性和改善生态
系统服务功能为中心，优化产业布局，调整产业结构，全面限制有
损于脆弱区生态环境的产业扩张，发展与当地资源环境承载力相适
应的特色产业和环境友好产业，从源头控制生态退化；加强生态保
育，增强脆弱区生态系统的抗干扰能力；建立健全脆弱区生态环境
监测、评估及预警体系；强化资源开发监管和执法力度，促进脆弱
区资源环境协调发展。
（二）具体任务
1、调整产业结构，促进脆弱区生态与经济的协调发展
根据生态脆弱区资源禀赋、自然环境特点及容量，调整产业结
构，优化产业布局，重点发展与脆弱区资源环境相适宜的特色产业
和环境友好产业。同时，按流域或区域编制生态脆弱区环境友好产
业发展规划，严格限制有损于脆弱区生态环境的产业扩张，研究并
探索有利于生态脆弱区经济发展与生态保育耦合模式，全面推行生
态脆弱区产业发展规划战略环境影响评价制度。
2、加强生态保育，促进生态脆弱区修复进程
— 13 —
在全面分析和研究不同类型生态脆弱区生态环境脆弱性成因、
机制、机理及演变规律的基础上，确立适宜的生态保育对策。通过
技术集成、技术创新以及新成果、新工艺的应用，提高生态修复效
果，保障脆弱区自然生态系统和人工生态系统的健康发展。同时，
高度重视环境极度脆弱、生态退化严重、具有重要保护价值的地区
如重要江河源头区、重大工程水土保持区、国家生态屏障区和重度
水土流失区的生态应急工程建设与技术创新；密切关注具有明显退
化趋势的潜在生态脆弱区环境演变动态的监测与评估，因地制宜，
科学规划，采取不同保育措施，快速恢复脆弱区植被，增强脆弱区
自身防护效果，全面遏制生态退化。
3、加强生态监测与评估能力建设，构建脆弱区生态安全预警体系
在全国生态脆弱典型区建立长期定位生态监测站，全面构建全
国生态脆弱区生态安全预警网络体系；同时，研究制定适宜不同生
态脆弱区生态环境质量评估指标体系，科学监测和合理评估脆弱生
态系统结构、功能和生态过程动态演变规律，建立脆弱区生态背景
数据库资源共享平台，并利用网络视频和模型预测技术，实现脆弱
区生态系统健康网络诊断与安全预警服务，为国家环境决策与管理
提供技术支撑。
4、强化资源开发监管执法力度，防止无序开发和过度开发
加强资源开发监管与执法力度，全面开展脆弱区生态环境监查
工作，严格禁止超采、过牧、乱垦、滥挖以及非法采矿、无序修路
等资源破坏行为发生；以生态脆弱区资源禀赋和生态环境承载力基
— 14 —
线为基础，通过科学规划，确立适宜的资源开发模式与强度、可持
续利用途径、资源开发监管办法以及资源开发过程中生态保护措施；
研究制定生态脆弱区资源开发监管条例，编制适宜不同生态脆弱区
资源开发生态恢复与重建技术标准及技术规范，积极推进脆弱区生
态保育、系统恢复与重建进程。
（三）重点生态脆弱区建设任务
根据全国生态脆弱区空间分布及其生态环境现状，本规划重点
对全国八大生态脆弱区中的19 个重点区域进行分区规划建设（参见
附）。
1、东北林草交错生态脆弱区
重点保护区域：大兴安岭西麓山地林草交错生态脆弱重点区域。
主要保护对象包括大兴安岭西麓北极泰加林、落叶阔叶林、沙地樟
子松林、呼伦贝尔草原、湿地等。
具体保护措施：以维护区域生态完整性为核心，调整产业结构，
集中发展生态旅游业，通过北繁南育发展畜牧业，以减轻草地的压
力；实施退耕还林还草工程，对已经发生退化或沙化的天然草地，
实施严格的休牧、禁牧政策，通过围封改良与人工补播措施恢复植
被；强化湿地管理，合理营建沙地灌木林，重点突出生态监测与预
警服务，从保护源头遏止生态退化；加大林草过渡区资源开发监管
力度，严格执行林草采伐限额制度，控制超强采伐。
2、北方农牧交错生态脆弱区
重点保护区域：辽西以北丘陵灌丛草原垦殖退沙化生态脆弱重
— 15 —
点区域，冀北坝上典型草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域，阴山北
麓荒漠草原垦殖退沙化生态脆弱重点区域，鄂尔多斯荒漠草原垦殖
退沙化生态脆弱重点区域。
具体保护措施：实施退耕还林、还草和沙化土地治理为重点，
加强退化草场的改良和建设，合理放牧，舍饲圈养，开展以草原植
被恢复为主的草原生态建设；垦殖区大力营造防风固沙林和农田防
护林，变革生产经营方式，积极发展替代产业和特色产业，降低人
为活动对土地的扰动。同时，合理开发、利用水资源，增加生态用
水量，建设沙漠地区绿色屏障；对少数沙化严重地区，有计划生态
移民，全面封育保护，促进区域生态恢复。
3、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区
重点保护区域：贺兰山及蒙宁河套平原外围荒漠绿洲生态脆弱
重点区域，新疆塔里木盆地外缘荒漠绿洲生态脆弱重点区域，青海
柴达木高原盆地荒漠绿洲生态脆弱重点区域。
具体保护措施：以水资源承载力评估为基础，重视生态用水，
合理调整绿洲区产业结构，以水定绿洲发展规模，限制水稻等高耗
水作物的种植；严格保护自然本底，禁止毁林开荒、过度放牧，积
极采取禁牧休牧措施，保护绿洲外围荒漠植被。同时，突出生态保
育，采取生态移民、禁牧休牧、围封补播等措施，保护高寒草甸和
冻原生态系统，恢复高山草甸植被，切实保障水资源供给。
4、南方红壤丘陵山地生态脆弱区
重点保护区域：南方红壤丘陵山地流水侵蚀生态脆弱重点区域，
— 16 —
南方红壤山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：合理调整产业结构，因地制宜种植茶、果等经济
树种，增加植被覆盖度；坡耕地实施梯田化，发展水源涵养林，积极
推广草田轮作制度，广种优良牧草，发展以草畜沼肥“四位一体”生
态农业，改良土壤，减少地表径流，促进生态系统良性循环。同时，
强化山地林木植被法制监管力度，全面封山育林、退耕还林；退化严
重地段，实施生物措施和工程措施相结合的办法，控制水土流失。
5、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区
重点保护区域：西南岩溶山地丘陵流水侵蚀生态脆弱重点区域，
西南岩溶山间盆地流水侵蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：全面改造坡耕地，严格退耕还林、封山育林政
策，严禁破坏山体植被，保护天然林资源；开展小流域和山体综合
治理，采用补播方式播种优良灌草植物，提高山体林草植被覆盖度，
控制水土流失。选择典型地域，建立野外生态监测站，加强区域石
漠化生态监测与预警；同时，合理调整产业结构，发展林果业、营
养体农业和生态旅游业为主的特色产业，促进地区经济发展；强化
生态保护监管力度，快速恢复山体植被，逐步实现石漠化区生态系
统的良性循环。
6、西南山地农牧交错生态脆弱区
重点保护区域：横断山高中山农林牧复合生态脆弱重点区域，
云贵高原山地石漠化农林牧复合生态脆弱重点区域。
具体保护措施：全面退耕还林还草，严禁樵采、过垦、过牧和
— 17 —
无序开矿等破坏植被行为；积极推广封山育林育草技术，有计划、
有步骤地营建水土保持林、水源涵养林和人工草地，快速恢复山体
植被，全面控制水土流失；同时，加强小流域综合治理，合理利用
当地水土资源、草山草坡，利用冬闲田发展营养体农业、山坡地林
果业和生态旅游业，降低人为干扰强度，增强区域减灾防灾能力。
7、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区
重点保护区域：青藏高原山地林牧复合侵蚀生态脆弱重点区域，
青藏高原山间河谷风蚀水蚀生态脆弱重点区域。
具体保护措施：以维护现有自然生态系统完整性为主，全面封
山育林，强化退耕还林还草政策，恢复高原山地天然植被，减少水
土流失。同时，加强生态监测及预警服务，严格控制雪域高原人类
经济活动，保护冰川、雪域、冻原及高寒草甸生态系统，遏制生态
退化。
8、沿海水陆交接带生态脆弱区
重点保护区域：辽河、黄河、长江、珠江等滨海三角洲湿地及
其近海水域，渤海、黄海、南海等滨海水陆交接带及其近海水域，
华北滨海平原内涝盐碱化生态脆弱重点区域。
具体保护措施：加强滨海区域生态防护工程建设，合理营建堤
岸防护林，构建近海海岸复合植被防护体系，缓减台风、潮汐对堤
岸及近海海域的破坏；合理调整湿地利用结构，全面退耕还湿，重
点发展生态养殖业和滨海区生态旅游业；加强湿地及水域生态监测，
强化区域水污染监管力度，严格控制污染陆源，防止水体污染，保
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护滩涂湿地及近海海域生物多样性。
（四）近期建设重点
1、生态脆弱区现状调查与基线评估
以“3S”技术为主要手段，结合地面生态调查，全面开展全国
八大类生态脆弱区资源、环境现状调查与基线评估，建立脆弱区生
态背景数据库，明确不同生态脆弱区时空演变动态，制定符合中国
国情的生态脆弱区评价指标体系，编制符合不同生态脆弱区植被恢
复与系统重建的技术规范与技术标准，确定不同生态脆弱区资源、
环境承载力阈值（生态警戒线），为脆弱区生态保育奠定科学基础。
2、生态脆弱区监测网络与预警体系建设
在全国八大类典型生态脆弱区，建立长期定位生态监测站，运
用互联网技术，与国家环境保护生态背景数据网络平台联网，实施
数据信息共享，构建全国生态脆弱区生态监测网络。同时，利用遥
感和地理信息系统技术，开展生态系统健康诊断与预测评估，对全
国生态脆弱区实施动态监测与中长期预警，定期发布生态安全预警
信息，为国家环境管理、资源开发及生态保护提供技术支撑。
3、开展生态脆弱区保护、修复与产业示范
针对不同类型生态脆弱区资源与环境特点，编制适合不同生态
脆弱区持续发展的生态保护与修复示范产业规划，并选择典型区域
进行试点示范。同时，研究制定不同生态脆弱区限制类、优化类和
鼓励类产业准入分类指导目录，指导脆弱区产业发展；此外，开展
生态脆弱区资源开发、生态恢复及重建技术规范及标准研究，以及
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自然资源生态价值评估指标及评估方法研究，积极探索生态保护与
经济发展耦合模式，促进示范产业的开展实施。
4、典型示范工程整合与技术推广
编制全国生态脆弱区生态保护与建设工程实施管理办法及技术
规范，研究制定全国生态脆弱区重大生态建设工程效益评估指标及
评估方法，逐步开展生态脆弱区重大生态建设工程效益后评估，并
按照评估结果进行整合与推广，为确保脆弱区生态工程质量提供技
术保障。
五、对策措施
（一）完善生态脆弱区的政策与法律法规体系
由于我国脆弱区生态保护与建设法律法规体系不健全，政策措
施不完善，导致环境监察与行政执法能力薄弱，资源过度开发、人
为破坏生态等仍是引发生态脆弱区土地退化和水土流失的主要因
素。因此，加快制定国家《生态保护法》、《生态补偿条例》等法律
法规，健全生态保护行政执法体制，建设高素质执法队伍、严格管
理制度、强化行政执法能力，是杜绝生态脆弱区资源不合理利用、
防止滥砍乱伐、滥搂乱采、无节制开垦、非法采矿等人为破坏现象
的有效措施，也是保证规划目标如期实现的关键。
（二）强化生态督查，促进生态脆弱区保护与建设
加强生态督查力度，研究制定生态脆弱区重大生态建设工程生
态督查专员管理办法和有利于生态脆弱区保护与建设的环境督查、
生态监理技术规范以及工程质量验收标准。地方政府应建立由主管
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领导牵头、相关部门共同参与的生态保护协调机制和政府决策机制，
定期或不定期开展联合执法检查，统一生态保护行政执法权限，严
厉查处生态脆弱区内各种破坏生态环境和有损生态功能的不法行
为，如非法采矿、盗砍森林资源、草原挖药等现象，切实保障生态
脆弱区生态环境保护和建设事业的顺利进行。
（三）增强公众参与意识，建立多元化社区共管机制
以政府为主导，调动各方积极因素，充分利用广播、电视、报
刊等现代媒体，深入宣传保护脆弱区生态环境的重要作用和意义，
不断提高全民的生态环境保护意识，积极倡导生态文明，增强全社
会公众参与的积极性。同时，各级政府要借助国家新农村建设的有
利时机，逐级建立生态保护目标责任制，并与农牧民签订生态管护
合同，逐步建成完善的多元化社区共管机制，使生态保护与全民利
益融为一体，从根本上实现生态保护社会化。
（四）构建生态补偿机制，多渠道筹措脆弱区保护资金
生态脆弱区为国家生态安全做出的公益性贡献大。因此，继续
实施生态建设项目向脆弱区倾斜政策，建立有利于脆弱区生态保护
的财政转移支付制度和资金横向转移补偿模式，通过横向转移改变
地区间既得利益格局，实现公共服务水平的均衡，增加脆弱区资金
投入。
（五）加强科技创新，促进脆弱区生态保育
围绕区域重点生态问题进行协同攻关，深入开展与脆弱区生态
保护和建设相关的基础理论与应用研究；积极筛选并推广适宜不同
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生态脆弱区的保护和治理技术。同时，加快科技成果的转化，通过
提高资源利用效率，减少资源消耗，降低开发强度，促进脆弱区生
态保育。
（六）探索产业准入管理，从源头遏制脆弱区生态退化
脆弱区生态环境脆弱性的根源一方面是受脆弱区本身地形地
貌、自然气候、土壤质地及自然植被等结构因素的限制，另一方面
是受到人类经济与社会活动的强烈干扰所致。其中，人类的经济开
发活动是加剧脆弱区生态环境脆弱性的根本因素。因此，积极探索
生态脆弱区合理的经济开发强度与方式，建立适宜的产业准入制度，
限制或降低人类的干扰程度，缓减人口对土地的压力，是有效克服
脆弱区生态环境脆弱性的根本所在。
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附：

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