关于印发《株洲市财政支出绩效评价管理办法（试行）》的通知
湖南省株洲市人民政府办公室
关于印发《株洲市财政支出绩效评价管理办法（试行）》的通知 株政办发〔2005〕48号
各县市区人民政府，市政府各局委办、各直属机构：
《株洲市财政支出绩效评价管理办法（试行）》已于2005年11月18日市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。
加强财政支出管理，做好财政支出绩效评价工作，是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的重要体现，是完善预算管理制度、优化财政支出、进一步提高财政资金效益的重要措施。各部门、各单位要统一思想，提高认识，加强组织领导，采取得力措施，按照“先简后繁，先易后难，由点到面”的原则，积极稳妥、循序渐进，切实抓好落实。目前，要重点做好重大项目建设资金、教育、农业、水利、社会保障、基础设施建设等财政项目支出的绩效评价工作，为全市财政预算和部门预算安排提供科学依据。
二○○五年十二月二十六日
株洲市财政支出绩效评价管理办法（试行）
第一章总则
第一条为推进依法科学理财,完善预算管理制度，强化财政资金监督管理，提高财政资金的规范性、安全性和有效性，根据《湖南省财政支出绩效评价管理办法（试行）》（湘财资〔2005〕11号）特制定本办法。
第二条本办法所称财政支出绩效评价是指运用科学、规范的评价方法，按照一定的指标体系和评价标准，对财政支出行为过程及其结果的合理性、有效性进行综合分析和评价。
第三条绩效评价的基本原则。
（一）经济性、效率性、有效性原则;
（二）真实性、科学性、规范性原则;
（三）定量分析与定性分析相结合的原则。
第四条绩效评价的基本目标。通过建立和推行科学、合理的绩效评价制度，加强财政支出管理,优化财政支出结构，提高财政资金使用效果。第二章绩效评价依据和内容
第五条绩效评价基本依据。
（一）财政财务管理和部门行业管理的相关法律、法规、规章和规范性文件；
（二）部门（单位）事业发展规划、绩效目标；
（三）预算安排、申请和分配财政资金的相关文件，包括预算批复、项目或财政资金申报书、立项评估报告及批复等文件；
（四）预算执行或决算报告、财务信息、统计报表等；
（五）项目年度报告、竣工验收报告；
（六）审计报告以及其他相关资料。
第六条绩效评价范围和对象。绩效评价范围指所有纳入财政管理的资金（含政府担保的债务）。绩效评价对象指所有使用和管理财政资金的部门和单位，具体包括：使用财政资金的项目、单位、部门以及担负资金分配、监督管理职能的财政部门。
第七条财政支出绩效评价的主要内容包括：绩效目标的合理性以及完成情况，财政资金的使用情况，财经纪律、财务制度执行情况，财务信息质量，实现绩效目标的措施、办法，财政支出所产生的经济效益、社会效益和对可持续发展的影响等。
第三章绩效评价方法
第八条财政支出绩效评价要遵循统一的评价方法。绩效评价方法主要有比较法、因素分析法、成本效益分析法、公众评价法等。
（一）比较法是通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和实际执行情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法。
（二）因素分析法是通过列举分析影响收益及成本的内外因素，综合分析评价绩效目标完成情况的评价方法。
（三）成本效益分析法是将一定时期内的支出与效益进行对比分析，从而评价绩效目标完成情况的评价方法。
（四）公众评价法是指对无法直接利用指标计量其效益的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效评价内容完成情况打分，并根据分值评价绩效目标完成情况的评价方法。
（五）财政部门制定的其它评价方法。
第九条基本支出预算的绩效评价以预算年度为评价期，实施年度评价。项目支出预算的绩效评价以项目建设期为评价期，项目完工后实施全面评价；项目建设期间，根据实际情况，以预算年度或建设中期为评价期，实施阶段性评价或年度评价。第四章绩效评价指标体系
第十条绩效评价指标选择和确定的原则：
（一）相关性原则，即选定的绩效评价指标与评价对象的绩效目标有直接的联系。
（二）经济性原则，即绩效评价指标的选定要考虑现实条件和可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上实行评价。
（三）可比性原则，即对具有相似目的的工作选定共同的绩效评价指标，保证评价结果的可比性。
（四）重要性原则，即对绩效评价指标在整个评价工作中的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的绩效评价指标。
第十一条绩效评价指标分为通用指标、专业指标和补充指标。通用指标是适应于所有财政支出绩效评价对象的评价指标，由财政部门统一制定。专业指标是按照财政支出评价对象分类设置的评价指标。专业指标设置以计量指标为主，由财政部门会同被评单位共同制定。补充指标是根据财政支出评价对象以及所处的社会、经济环境设置的可选性评价指标。各项评价指标由评价工作组织机构根据需要进行选择和确定。第五章绩效评价的组织实施
第十二条财政支出绩效评价工作在市人民政府的统一领导下，由财政部门组织有关部门和单位具体实施。
第十三条财政部门负责研究制订财政支出绩效评价制度和工作规范、指标体系、评价标准；研究确定财政支出评价对象；指导、监督、检查各部门各单位的财政支出绩效评价工作；组织绩效评价工作相关知识的培训；研究、推广财政支出绩效评价结果的应用。
第十四条主管部门、单位负责组织实施本部门、本单位财政支出绩效自我评价工作，向财政部门报送绩效自我评价报告；配合、参与财政部门组织的绩效评价工作。
第十五条财政部门、主管部门和单位等评价主体对财政支出进行绩效评价，组织评价工作组（聘请有关专家）或委托具有相应资质的社会中介机构具体实施。第六章绩效评价的工作程序
第十六条绩效评价工作分为准备、实施、撰写与提交评价报告、工作总结四个阶段。
第十七条绩效评价工作准备阶段。
（一）确定绩效评价对象。财政部门根据政府工作目标和预算管理的要求，拟定绩效评价对象报政府批准同意后确定。
（二）下达绩效评价通知书。绩效评价通知书应载明评价目的、评价内容、评价任务、评价依据、评价时间和具体要求等事项。
（三）成立绩效评价组织机构。确定绩效评价对象后，由财政部门、被评单位以及专家等组成绩效评价组织机构，负责绩效评价工作的组织领导、制订实施方案、组织实施主体对绩效评价对象开展具体评价工作。
（四）制订绩效评价工作实施方案。绩效评价组织机构根据评价对象的特点，拟定具体工作方案。工作方案包括：评价对象、评价目的、评价依据、评价指标、评价标准、评价项目负责人、评价工作人员、工作时间安排、拟用评价方法、选用评价标准、必需的评价资料以及相关工作要求等。
第十八条绩效评价的实施阶段。
（一）收集基础资料。绩效评价实施机构根据需要，到绩效评价对象现场采取勘查、询问等多种方式收集基础资料。基础资料包括绩效评价对象的基本概况、财务信息、统计报表、财政资金使用情况、绩效自我评价报告等。
（二）整理、核实基础数据。绩效评价实施机构工作人员深入实地核实数据的全面性、真实性；整理基础资料。绩效评价实施机构工作人员应对有关数据和资料保密。
（三）组织问卷调查。问卷调查由绩效评价实施机构组织，由绩效评价工作人员发放和收回。
（四）组织专家评议。专家对绩效独立判断，评议结果要签名，便于明确责任和监督检查。
第十九条撰写与提交评价报告。
（一）撰写评价报告。绩效评价实施机构按照既定格式和要求撰写财政支出绩效评价报告。绩效评价报告必须客观、准确地反映绩效评价对象的情况。
（二）提交报告。绩效评价报告经绩效评价组织机构审核确认后，应及时将绩效评价结论告知绩效评价对象。
第二十条工作总结。绩效评价工作完成后，绩效评价实施机构应进行工作总结，将工作背景、基本情况、初步结论、审核认定结果、评价工作过程中遇到的问题及工作建议等形成书面材料，上报绩效评价组织机构备案。绩效评价组织机构应妥善保管有关资料，建立财政支出绩效评价档案。第七章绩效评价结果的应用
第二十一条财政支出绩效评价结果是确定以后年度项目和安排支出预算的重要依据。
第二十二条财政支出绩效评价对象应根据绩效评价结果，及时总结管理经验，完善管理办法，提高管理水平和财政资金使用效益。
第二十三条报请本级政府同意后，财政支出绩效评价结果在一定范围内公布，以增强政府公共支出的透明度和公正性。
第二十四条依据财政支出绩效评价结果，对财政资金使用、管理过程中出现的各类违法违纪问题，应根据国家法律、法规的相关规定进行处理。第八章附则
第二十五条本办法由株洲市财政局负责解释。本办法自发布之日起计算满30天后施行。
论揭开公司法人面纱制度
田永伟
[内容提要]第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订的《中华人民共和国公司法》实施已近一周年，其中诸如降低注册资本数额、证券内容剥离等若干修订的内容适应当前经济发展，为公司建立改制提供了有力的法律支持，顺应了。笔者认为，此次修订中，最为引人注目的要数引入了两大法系的揭开公司法人面纱、否认法人人格制度，这一制度的写入公司法，标志着我国公司立法已趋于完善。
关键词[法人 有限责任 股东]
自1988年《民法通则》引入法人概念以来，伴随着改革开放春风吹遍神州大地，中国的企业也如雨后春笋般设立起来，因法人一章内容规定的过于原则，缺少规范性的限定，各类投机风靡一时的“皮包公司”应运而生，这极大扰乱了经济秩序；1994年中华人民共和国第一部《公司法》出台，其中翔实地规定了有限责任公司和股份有限公司设立条件、内部机构的设置、股东未足额出资及出资后抽逃资金应当承担的责任等，但对于股东利用公司独立法人人格为依托，对债权人及公共利益造成损失承担责任的问题并未明确，为股东以公司之名实行利己之实提供了空间，使得公司安全交易及债权人无法保障。2006年《公司法》明确了此制度，下面就《公司法》中法人人格否认制度略作阐述。
一、 法人人格否认制度的概念
公司法人格否认制度诞生于美国的判例，英美法系国家将其称为“刺破公司面纱”（Piercing the Corporate Veil），大陆法系国家多采用“公司法人格否认”之说（Disregard of corporate personality）。我国延袭大陆法系说法，即公司法人人格否认说，“公司法人人格否认是指为阻止公司独立人格的滥用和保护公司债权人利益及社会公共利益，就具体法律关系中的特定事实，否认公司与其背后的股东各自独立的人格及股东的有限责任，责令公司的股东（包括自然人法人股东）对公司债权人或公共利益直接负责，以实现公平、正义目标之要求而设置的一种法律措施”①2006年1月1日生效的《中华人民共和国公司法》第二十条规定：“公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益，不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。”
可以见得，无论是英美法系国家，大陆法系国家，或是我国的公司法，法人人格否认制度的内在涵义是指在公司、股东、第三人交融的法律关系中，对于股东以公司之名义行利己之行为，责任将不再囿于公司法人人格独立、责任有限的范畴，股东的不当行为侵害债权人或社会利益，直接由股东承担责任。
2006《公司法》颁布实施前，国务院行政法规和最高人民法院的司法解释曾经留有关于法人人格否认制度的印痕。
首先，1990年12月12日，国务院发布的《国务院关于在清理整顿公司中被撤并公司债权债务清理问题的通知》第四条第一款规定：“公司虽经工商行政管理机关登记注册，但实际上没有自有资金，或者实有资金与注册资金不符的（国家另有规定的除外），由直接批准开办公司的主管部门或者开办公司的申报单位、投资单位在注册资金范围内，对公司债务承担清偿责任。”第五条规定“注册资金是国家授予企业法人经营管理的财产或者企业法人自有财产的货币体现。各级机关和单位已向公司投入的资金一律不得抽回。公司的主管部门或开办单位如有抽逃、转移资金，隐匿财产逃避债务的，应将抽逃、转移的资金和隐匿的财产全部退回，偿还公司所欠债务。如有剩余的，凡是党政机关投资的，一律作为国有资产，由直接投资单位收回；属于集体企业投资的，应退回原投资单位。”
其次，1994年3月30日，最高人民法院回复广东省高级人民法院《关于企业开办的其他企业被撤消或者歇业后民事责任承担的批复》第一条第二项规定：“企业开办的其他企业已经领取了企业法人营业执照，其实际投入的自有资金虽与注册资金不符，但达到了《中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则》第十五条第（七）项或者其他有关法规规定的数额，并且具备了企业法人其他条件的，应当认定其具备法人资格，以其财产独立承担民事责任。但如果该企业被撤销或者歇业后，其财产不足以清偿债务的，开办企业应当在该企业实际投入的自有资金与注册资金差额范围内承担民事责任。”，第三项规定“企业开办的其他企业虽然领取了企业法人营业执照，但实际没有投入自有资金，或者投入的自有资金达不到《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第十五条第（七）项或其他有关法规规定的数额，或者不具备企业法人其他条件的，应当认定其不具备法人资格，其民事责任由开办该企业的企业法人承担。”
再次， 2003年2月3日起实施，由最高人民法院下发的《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第35条规定“以收购方式实现对企业控股的，被控股企业的债务，仍由其自行承担。但因控股企业抽逃资金、逃避债务，致被控股企业无力偿还债务的，被控股企业的债务则由控股企业承担。”
几个法律性文件，虽然适用范围较为狭隘，都是针对特定环境下特定的情形而言，但总体上来说都或多或少地涵盖了否认公司法人人格制度的内涵，这对于法人人格写入公司立法无疑起到积极的推动作用。
二、法人人格否认制度中的股东行为
股东有滥用职权的行为。股东作为公司设立的出资人，滥用职权以公司成立为必要条件，法人人格否认制度，目的是使股东从有限责任或股份有限公司的背后呈现出来，还债权人或社会公众以侵权人本来面目。若公司未登记成立，便以公司名义进行经营，此行为并非法人人格否认制度所限定，合同相对人因此受到损害的，可以依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第４９条的规定“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”通过民事诉讼的方式主张权益。工商机关则以有违《无照经营查处取缔办法》对行为人进行处罚。
按照《公司法》第二十条的内容，可以剖析股东可能有以下几类行为符合否认法人人格制度：
首先，成立公司之时，股东未履行出资义务或者履行出资义务后抽逃出资的。资本确定、资本维持、资本不变三大原则是贯穿于公司设立运作、运行的一条主线，也是相对人与公司发生交易参考的主要依据和信赖内容。股东未全额出资或出资后抽逃出资的行为，将大大降低公司承担风险的能力，公司注册资本、净资产额、资产负债额等成为表上文字，在实际中没有任何参考意义，进而使与之交易的债权人处于极其不利的地位，交易发生后，利益受损则在情理之中。
其次，公司成立之后运营过程中，股东利用公司独立人格，以公司之名行股东个人利益之时，对公司的造成损失及影响再所不问的行为。股东交付注册资本后，该笔资金的所有权发生转移，由股东个人转为公司所有，公司在运营过程中，依据股东投入资金的多少或依公司章程的约定分配利润承担风险。而股东尤其是掌控股份数额较大的股东，则往往利用在公司的绝对地位，偷换公司概念，借公司独立人格外衣，以公司的名义与相对人进行交易，自己享受利润，公司承担风险。
股东的行为致使债权人利益严重损害时，应与公司共同对债权人承担连带责任，这极大地保障了债权人合法权益。
三、法人人格否认制度的适用条件
从该制度本身看，是针对公司幕后股东滥用职权损害债权人或社会公共利益而设定，结合《公司法》第二十条规定，其应符合下列构成要件：
首先，公司股东应有法律、章程禁止之行为；诸如违反法律、法规或者公司规章之行为，该行为对正常交易秩序具有明显的危害性，对诚实信用原则具有极大的挑战性；
其次，公司股东之行为造成了一定的损害结果；结果以“严重”为前提，“严重”程序衡量标准，需要结合行为股东主观恶性、对债权人造成的损害后果等因素综合考虑，这为法官审理此类案件，增加了一定的难度；
再次，行为与结果有因果关系，即股东之行为与债权人受害结果之间有着必然的因果关系，而非或然偶然；
最后，股东行为时过错为故意，过错即行为人违法时的主观心理状态，“故意是指行为人预见自己行为的结果，仍然希望其发生或放任其发生的心理状态”。②就行为股东而言，主观上为故意更为切合实际，以获利之结果出现为目的。
综上所述，无论是设立公司之初的行为，还是公司运营之际的举动，股东追求个人利益的初衷是一致的，在此主观意愿的支配下，以签订合同等种种情形欺骗债权人，用公司独立法人人格为幌子，使债权人陷于被动。
否认法人人格制度写入公司法，对于保障债权人利益，维系正常经济交易秩序，促进经济持续、快速、健康发展，起到积极的推动作用。
注释与参考文献
[1]江平、李国光主编《最新公司法培训教程》，人民法院出版社，2006年版，第48页；
[2] 佟柔主编：《民法原理》，法律出版社，1986年版，第243页。
