关于做好农村义务教育学生营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的指导意见
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关于做好农村义务教育学生营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的指导意见
国家食品药品监督管理局
关于做好农村义务教育学生营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的指导意见
国食药监食[2012]160号
有关省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团食品药品监督管理局：
为贯彻落实《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（国办发〔2011〕54号）和《教育部等十五部门关于印发〈农村义务教育学生营养改善计划实施细则〉等五个配套文件的通知》（教财〔2012〕2号）要求，指导各地切实做好农村义务教育学生营养改善计划（以下称营养改善计划）餐饮服务食品安全监管工作，确保广大学生饮食安全，现提出以下指导意见：
一、高度重视实施营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作
实施营养改善计划是一项重大民生工程，对提高广大农村学生的身体素质具有重要意义。全面做好营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作是实施营养改善计划的一项重要内容，是餐饮服务食品安全监管工作的重中之重。营养改善计划涉及22个省（区、市）、688个县、82000多所农村义务制学校。这些学校的食堂往往基础薄弱，设备设施简陋，从业人员素质较低，食品安全隐患较多。有关地区食品药品监管部门要充分认识实施营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性，把营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作作为当前和今后一个相当长时期的工作重点，在当地政府的统一领导下，按照“政府负责、部门协同、分级管理、以县为主”的原则，认真履行餐饮服务食品安全监管职责，由主要领导抓总负责，抓紧制定实施方案，及时动员部署，采取更加有效的措施，将餐饮服务食品安全责任落实到位，确保广大学生饮食安全。
二、全面摸底排查学校食堂食品安全隐患
有关地区食品药品监管部门要与教育行政部门密切配合，抓紧对辖区内实施营养改善计划的学校食堂食品安全状况开展全面排查，摸清底数，并建立监管信用档案。对未办理餐饮服务许可的学校食堂，要责令立即停止供餐，督促其尽快办理；对达不到要求的学校食堂，要责令其立即整改；对新建、改建的食堂，要加强设计施工过程中的技术指导，使新建、改建食堂符合餐饮服务许可要求。食品药品监管部门要及时将排查情况上报当地政府和上级主管部门。
三、严格确定供餐模式准入条件
有关地区食品药品监管部门要会同教育、农业、质监、工商等部门，依据《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务许可审查规范》等餐饮服务食品安全监管制度，紧密结合当地实际，制定供餐企业、托餐家庭等不同供餐模式的准入办法，严把营养改善计划的供餐准入关。在确定供餐模式上，要严格遵循安全第一的原则，将食品安全保障能力作为首要条件，坚持以学校食堂供餐为主，校外餐饮服务单位供餐模式为辅，严格限制家庭托餐准入。建议各地加快学校食堂建设与改造，逐步以学校食堂供餐替代校外供餐。学校食堂依法取得餐饮服务许可的，方可为学生供餐；为学校供餐的校外餐饮服务单位，必须依法取得餐饮服务许可，严格执行《餐饮服务食品安全操作规范》，并经相关部门审核后，方可为学生供餐；托餐家庭应当具备保障餐饮服务食品安全的基本条件，符合托餐家庭准入要求并经相关部门审核。
四、强化餐饮服务食品安全监督检查
有关地区食品药品监管部门要会同教育、农业、质监、工商等部门，按照职责分工，与学校食堂、供餐企业和托餐家庭签订餐饮服务食品安全责任书，进一步明确主体责任。紧密结合餐饮服务食品安全工作重点，对实施营养改善计划的学校食堂、供餐企业和托餐家庭开展监督检查和监督抽检，重点检查餐饮服务许可、管理制度落实、从业人员健康检查与培训、设施设备配置、原料采购、加工制作、餐用具清洗消毒和分餐配送等重要环节。要加强对实施营养改善计划学校食堂的监管，落实以校长为第一责任人的学校食堂食品安全责任制。凡是未办理餐饮服务许可的食堂，一律立即停止供餐；凡是餐饮服务食品安全管理制度不落实的，一律责令限期整改；凡是存在违法违规行为的，一律从严从重惩处；凡是存在较大安全隐患，可能导致发生食品安全事故的，建议地方政府取消其供餐资格。
有关地区食品药品监管部门要加大对实施营养改善计划学校食堂、供餐企业和托餐家庭的监督检查和监督量化等级的评定工作频次，严格落实监督检查结果报告、通报制度和公示制度，及时将监督检查结果上报当地政府，通报教育行政部门，如实报告、通报存在的问题，并提出解决建议。督促学校充分利用农村中小学校舍改造的契机，加大农村学校食堂食品安全保障设施设备投入，切实改善学校食堂的供餐条件，达到餐饮服务许可的标准和要求。
五、全面开展餐饮服务食品安全知识培训
有关地区食品药品监管部门要在当地政府的统一领导下，按照《关于印发全国餐饮服务食品安全宣传教育纲要(2011—2015)的通知》(国食药监食〔2010〕477号)、《关于印发餐饮服务单位食品安全管理人员培训管理办法的通知》(国食药监食〔2011〕211号)的要求，与教育行政部门共同做好实施营养改善计划餐饮服务食品安全培训工作。要抓紧制定培训方案，对实施营养改善计划的中小学校长、食堂负责人、从业人员以及供餐企业、托餐家庭相关人员进行全面培训，重点培训餐饮服务食品安全和实施营养改善计划的有关规章制度，以及食物中毒防控等食品安全科普知识，进一步提高从业人员食品安全意识和食品安全风险防控能力，确保营养改善计划顺利实施。
六、加强对基层监管部门督查指导和考核评价
有关地区食品药品监管部门要按照划片包干、责任到人的方式，对辖区内实施营养改善计划的县级监管部门实施督查指导，及时发现问题，及时解决问题，及时总结先进经验，及时宣传推广。要将实施营养改善计划餐饮服务食品安全监管工作纳入绩效考核内容，强化对基层监管部门餐饮服务食品安全监管工作的考核与评价。建立营养改善计划餐饮服务食品安全责任追究制度，对疏于监管，导致重大食品安全事故，或发生食品安全事故后迟报、漏报、瞒报造成严重不良后果的，依法追究相应责任人责任。
国家食品药品监督管理局
二○一二年六月二十一日
娄底市人民政府关于印发《娄底市人民政府行政决策暨规范性文件审议听证会制度》的通知
湖南省娄底市人民政府
娄底市人民政府关于印发《娄底市人民政府行政决策暨规范性文件审议听证会制度》的通知
娄政发〔2009〕2号
各县、市、区人民政府，娄底经济开发区管委会，市直各有关单位：
现将《娄底市人民政府行政决策暨规范性文件审议听证会制度》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○九年二月十七日
娄底市人民政府行政决策暨规范性文件
审议听证会制度
第一条 为全面落实依法治国基本方略，加快法治政府建设，建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化、公开化、规范化、制度化，提高依法行政水平，根据《湖南省行政程序规定》，结合我市实际，制定本制度。
第二条 本制度所称听证，是指市人民政府做出重大行政决策或者制订规范性文件涉及公民、法人和其他组织重大利益时，公开听取公民、法人和其他组织意见、建议的活动，主要包括行政决策听证和规范性文件审议听证。
第三条 法律、法规、规章规定应当听证的或市人民政府的重大行政决策及制订重要规范性文件需要听证的，举行听证会。
第四条 市人民政府行政决策听证会的举行，原则上由市政府分管副秘书长提出建议并拟定方案，提请秘书长和分管副市长审议后报市长或常务副市长决定；涉及多个部门的，由市政府秘书长提出建议并拟定方案，报市长或常务副市长决定。必要时，市长、常务副市长可以直接提出并决定听证会的举行。
市人民政府制订规范性文件需要听证的，原则上由市政府法制办公室主任提出并拟定方案，经分管副秘书长或秘书长审阅后报分管副市长决定；涉及多个部门的，报市长或常务副市长决定。对紧急制订的规范性文件拟举行听证会时简化报批手续，市政府法制办公室主任告知市政府秘书长后，可直接报市长或常务副市长决定。
市政府决策暨制订规范性文件混合型听证会的举行，原则上由市政府秘书长提出建议并拟定方案，提请分管副市长审议后报市长或常务副市长决定。
公民、法人和其他组织对市人民政府重大行政决策或制订重要规范性文件要求听证的，可向市政府办公室提起书面申请，市政府办公室经初审认为确有必要举行听证的，按以上程序提出、拟定方案并报批。
第五条 市政府决策听证会由市政府秘书长主持，必要时可由副市长、常务副市长或市长直接主持；市政府制订规范性文件听证会由市政府法制办公室主任主持，必要时可由市政府秘书长主持。市政府法制办公室负责具体会务并指定专人担任记录员。
市政府决策暨制订规范性文件混合型听证会主持人由市长或常务副市长指定，具体会务由市政府办公室牵头、市政府法制办公室配合共同承担，并分别指定专人担任记录员。
第六条 听证主持人行使下列职权：
（一） 指挥听证会的进行；
（二） 维持听证会秩序；
（三） 指定记录员；
（四）其他应当由听证主持人行使的职权。
第七条 听证记录员负责听证会的记录以及其他与听证会有关的事项。
记录员应当对听证过程作准确、全面的记录。
第八条 行政机关以及有关单位和个人不得采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵听证结果。
听证主持人不得与当事人、利害关系人及其他听证参与人单方接触。
采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵听证结果的，其听证无效，应当重新听证。
第九条 市政府举行听证会，应当在听证会举行前15日公告以下事项：
（一）举行听证会的时间、地点；
（二）听证事项；
（三）公众参加听证会的报名时间、报名方式。
第十条 听证会参加人应当通过自愿报名的方式产生，并具有广泛的代表性。报名参加听证会的公众人数较多，需要选择听证会代表的，听证承办单位应当随机选择公众代表参加听证会。
报名参加听证会的人数不多的，听证承办机关应当让所有报名者参加听证会。
必要时，听证承办单位也可以直接邀请市政府有关负责人，市政府办公室有关负责人，市政府有关职能部门负责人，行政相对人，公众代表，人大代表，政协委员，专家学者等参加听证会。
行政相对人应具有广泛代表性，要有不同阶层、不同利益、不同意见的代表。
第十一条 听证举行前10日，听证承办单位应当告知听证参加人拟作出行政决策或者制订规范性文件的内容、理由、依据和背景资料。
第十二条 听证会参加人所在单位应支持其参加听证会，并提供必要的条件；听证会参加人应准时参加听证会，以确保听证会的如期顺利举行。
第十三条 听证会应当公开举行，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。
参加听证的人员可以真实、自由、充分表达自己的意见，既要维护自身权益，也要考虑对方利益，更要顾全大局。
未受邀请的公民，在场地可以容纳的前提下，经会务人员同意，可以进入听证会场旁听，但必须遵守听证会纪律，不得妨碍听证会的正常进行。
新闻记者可以公开采访报道听证会，报道的角度和内容应与听证主持人交换意见，做到客观公正和真实全面。
第十四条 听证会按照下列步骤进行：
（一）主持人宣布听证会开始；
（二）记录员查明听证会参加人是否到会，并宣布听证会的内容和纪律；
（三）决策承办或规范性文件起草单位工作人员陈述；
（四）听证会参加人依次陈述；
（五）听证会参加人之间、听证会参加人与决策承办或规范性文件起草单位工作人员之间围绕听证事项进行辩论；
（六）主持人作总结性发言。
第十五条 听证会参加人陈述意见应当遵守合理的时间要求，听证会参加人在规定的时间内未能详尽发表的意见，可以以书面形式提交给决策承办或规范性文件起草单位。
第十六条 听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观点和理由，也可以同时进行录音和录像。听证会笔录应当经听证会参加人确认无误后签字或者盖章。
第十七条 听证会结束后，主持人应尽快归纳总结听证会的主要意见，向政府决策人和规范性文件审签人或政府常务会议汇报。政府应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。意见采纳情况应当向社会公布。
第十八条 一次重大决策或制订一个重要规范性文件原则上只举行一次听证会，特别重大的决策或制订特别重要的规范性文件，在一次听证会仍难作出决定的情况下，可视情举行第二次听证会。
第十九条 听证所需费用，由财政部门按规定保障。
第二十条 本制度由市人民政府法制办公室负责解释。
第二十一条 本制度自发布之日起施行，《娄底地区行政公署听证会制度》（娄署发〔1998〕13号）、《娄底市人民政府听证会制度》（娄政发〔2000〕9号）自行废止。
新修改的《民事诉讼法》于2013年1月1日生效。其中，第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”此即是大家通常所说的公益诉讼。
上述条款意味着将公民个人排除在公益诉讼的原告之外。
笔者认为此次民诉法个性在公益诉讼的提起主体上，保持必要的审慎而不赋与公民个人提起公益诉讼的主体资格，亦是有合理性。一方面公益诉讼较之私益诉讼更具复杂性，而其被告往往为非公民的的民事主体，一般也都具有一定的经济实力，其实施的损害行为往往具有涉及范围广、社会影响大、受损害结果总体上严重但又难以量化和加以证明等特点，对之提起和进行诉讼，意味着原告方面必须有相当大的人、物、财力的投入，既需要一定的经济实力，又需要较高的诉讼能力。另一方面，我国二十年的经济体制转轨，使我国社会向工业的、城镇的、开放的一体化的社会转型进入了快车道，也使得我国自近代以来一直缺失的市民社会和第三部门有了可喜的发育和成长，并在转型社会中发挥了一定作用。但客观而言，和发达国家相比这种成长还处在相对初级的阶段和层次上。而这次立法关于公益诉讼的规定，是我国公益诉讼建立的初始阶段，是一次破冰之旅，可以说该制度的创设无论对立法机关还是司法实践都意味着具有一定的挑战性，既要借鉴域外经验，又要立足于我国的国情，要力求走稳还要力求走好，以力求使创设的制度能够有效发挥其社会治理的作用。所以此次立法没有赋与公民个人提起公益诉讼的主体资格，是为了以后条件成熟时再加之规定更加。
条款中所表述的“法律规定的机关和有关组织”仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。那么,目前只有海洋环境保护法中明确规定,海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。如此一来,检察机关也被排除在“法律规定”之外。
笔者认为应当明确赋与人民检察院提起公益诉讼的资格。主要是考虑到：1、与其他公权力机关相比，检察机关本身的性质，决定了其提起诉讼的合理性。就立法、行政和司法机关职能与分工来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼的主体。且检察院在我国宪政中居于法律监督者的特殊地位，检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者的职能角色。2、与公民、法人或者其他组织相比，检察机关提起公益诉讼更具有职能优势。检察机关作为国家机关，具有天然的职能优势， 它可以对相关的资源进行整合，调动人力物力，从而以最少的投入获得最大的产出。而且作为法律监督机关，检察机关对法律规范的熟悉度明显强于一般公民，同时还有丰富的适法经验，更能高效地运用法律进行公益诉讼。3、检察机关行使法律监督权与其作为公益诉讼原告并无冲突。在公益诉讼中, 虽然适用的是民事诉讼程序, 但矛盾的实质却不再纯粹是当事人个人利益之争, 涉及社会不特定的主体的环境公益。因此，检察机关在诉讼过程中虽然也是法律监督者, 但它作为原告的外在角色冲突也由于其作为原告并不存在自身的直接利益而得到化解, 它作为原告和作为监督者的目的都在于保护国家和社会利益, 无论诉讼结果如何, 都与其自身民事利益无关。4、检察机关在收集证据、调查证据的权限、负担诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面具有优越于享有公益诉讼的有关机关和团体；5、现行法的依据。《刑事诉讼法》第77条已经赋与检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。6、可以借鉴国外检察院提起公益诉讼的成功经验。
作者单位：江西省新建县人民法院
