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质疑我国法院上下级之间的关系

郝连忠 来祥鹏


内容提要：随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系尤为令人关注。我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系，而在现实生活中出现了下级法院向上级法院“请示”的现象，这种现象使得上下级法院间的监督关系变成了领导关系，违反了我国法院两审终身制度和法院独立审判的原则，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，违背了法的公平与公正价值。本文在阐述此种现象的同时，并提出了相应的解决措施。
关键词：公正 监督 领导 独立审判 法的价值

据中国新闻社2003年12月2日报道，四川省高级法院新闻发言人近日通报了该省两起司法丑闻：富顺县法院经济审判庭副庭长杨跃因枉法裁判被判刑，自贡市中级法院审判员郑琦因违反审判纪律受处分。这位新闻发言人就此表示：“省高院对敢于碰‘高压线’敢于违反禁令的，将坚决严肃查处”。在人们眼里，四川省高级法院与司法腐败坚决斗争的态度和自揭家丑不护短的做法确实可嘉。的确，四川高院针对司法腐败，查处违纪法官的做法令人拍手称快，但是这种做法是否我国现行法律制度的原则精神呢？值得大家去深思。
一、 法的公平与公正之价值
据我国第一部字书，东汉时期许慎所著的《说文解字》的有关记载，他对法做了如此解释：“法字平之如水，故从水；以触不直者去之，从去。”水表示法像水一样公平，去的意思是除去、驱除，因此，法的本意就为公平、公正、正直。①而法的价值是指法律满足人类生存和需要的基本性能，即法律对人的有用性。法治不能淹没人文精神，人始终应是世界的主体，人永远需求公平、自由、正义、效率等价值。②
庞德认为公正是人与人之间的理想关系；罗尔斯认为公正是指人们之间利益的划分方式与分配方式；博登海默认为公正是指满足个人的合理需要和要求。而我认为公正是指人们之间权利和利益合理分配关系，且这种分配（分配过程、分配方式和分配结果）必须都是合理的。司法是社会公平的最后底线，而司法审判则是维护这道底线的具体行为。伴随着民事审判方式改革浪潮的深入，把诉讼公正作为民事审判方式改革的首要价值取向，其原因表现在：（1）诉讼公正能够促进我国市场经济新秩序的建立、完善和发展；（2）只有诉讼公正，才能实现实体法律的振兴；（3）诉讼公正不仅解决个案的意义，还具有广泛的社会意义；（4）司法最终解决原则决定了诉讼公正是公正、公平和正义的最终保障手段；（5）同时，诉讼公正也是我国民事诉讼法的基本原则之一。
法的公平与公正之价值既然如此，那么我国上下级法院之间的这种“领导关系”是否符合法的公平与公正之价值呢？
二、 我国上下级法院之间的关系问题
我国《宪法》第127条第二款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级热民法院的审判工作。”按照《人民法院组织法》的规定，“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。 人民法院内部上下级之间的审判监督关系具体表现在这几个方面：（1）审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件。（2）对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或指令下级人民法院再审。（3）下级人民法院认为自己受理的案件案情重大应由上级人民法院审判的时候，可以请求将案件移送上级人民法院审判，认为自己作出的已发生法律效力的判决确有错误，可以请求上级人民法院再审；上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件。（4）最高人民法院对下级人民法院的监督权除上述外，还体现在可以判决或核准死刑案件上。
监督关系不同于领导关系，就司法的组织结构和程序而言，两者的区别在于：监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定，至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权，则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令，上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。
在很多人眼里，法院上下级之间是领导关系，上级法院的人员，随时可以“旁听、指导”下级法院的审判工作，在法院内部，院长、庭长可以随时干涉任何一个案件的审判工作。庭审法官在审理案件的时候，经常庭厂和院长汇报、请示案件的有关情况，下级法院向上级法院请示、汇报有关案件的进展情况。在十届全国人大一次会议上，有代表提出建议：法院要取消两个制度，即取消庭审法官向庭长、院长汇报请示案件的制度和取消下级法院向上级法院请示汇报的制度。
伴随着我国审判方式改革浪潮的深入和审判人员业务素质的不断提高，审判权力正在真正的为合议庭和独任审判员所有，承办法官向庭长、院长汇报请示案件的情况越来越少。即使极少的汇报案件，院、庭长也只提供参考意见，或者建议向审判委员会提请讨论，决定权仍在合议庭和独任法官手中。相反地，下级法院向上级法院请示汇报的情况倒是越来越多，下级法院向上级法院请示汇报的制度，在我国有关法律中并未明文规定，但这种情况却一直存在。其存在的原因可能有这几个方面：（1）案件本身疑难复杂，审判人员不能径行裁判，需要向上级法院请示。（2）一般认为上级法院业务水平高，法官素质高，对疑难复杂的案件能够给予正确的答复。（3）一般经过请示报核的案件，即使当事人不服上诉，也多是维持，很少发回重审或改判。（4）按上级法院答复制作的裁判文书，即使最终证明是错误的，承办人也会免受错案责任的追究。（5）由于地理上的优势，上下级法院之间存在着经常的业务往来，这就不可避免的导致两级法院之间感情上的亲近，请示、汇报成为家常便饭。（6）地方保护主义也是其中的一个重要因素。
随着市场经济体系的逐步建立完善和公民、法人法律意识的不断提高，诉至法院的各种新类型案件日益增多。有的法律关系复杂，有的适用法律困难，于是有的法院和审判人员就采取口头、书面、电话等方式，向上一级法院进行请示报核，并把上级法院的答复作为裁判的依据。而实践证明，这种请示汇报制度存在着种种弊端：（1）不利于提高法院的业务水平和审判人员的业务素质。法官应是依法独立行使审判权的人员（犹如足球场上的裁判），按照我国《法官法》的要求，法官应当具备一定的法律学历和审判经历，因此，法官应具备独立办案的资格，能够胜任解决处理各类案件包括疑难复杂案件。而且我国《民事诉讼法》有这样的规定：法官适用简易审判程序解决不了的案件，可以采取普通审判程序；法官独任审判解决不了的案件，可以采取合议制；如果案件还是不能解决，法官可以提请审判委员会讨论。另外，根据我国诉讼法关于级别管辖的规定，已经把一些影响重大或性质特殊的疑难复杂案件规定由中级以上法院管辖。所以，动辄将疑难复杂案件拿到上级法院去请示报核，不利于提高下级法院的业务素质，也不符合法律对上下级审判机关的管辖权的分配。（2）使两审终审制度流为一种形式，变相剥夺了上诉人的上诉权。我国设立二审终审制度的目的在于使一审的错误裁判得到及时的纠正，借以保护当事人的权利，并使得案件得到公正的裁判。而上下级之间存在的这种“领导关系”使两审终审制度流为一种形式，“一棍子打死”，变相的剥夺了上诉人的上诉权。另外，案件经过请示报核，再到上级法院作出答复，往往需要一两个月甚至更长的时间，延长了案件的审限，也不利于及时保护当事人的诉权。（3）不利于执行错案责任追究制度。为了加强审判人员的责任心和贯彻执行《国家赔偿法》，各地已陆续推行错案责任追究制度。但如果法官裁判的错误是经过向上级请示后造成的，那么就很难追究相关人员的责任。因为案件下级法院的承办人会以案件已经过“请示”为由而开脱责任，而上级法院的答复人也不会受到追究，他们往往会以自己不是案件的承办人、下级法院汇报案件情况不清为由推卸责任。此外，上级法院一般也不把答复下级法院的内容作为考核的依据。（4）这种“请示”不符合当今我国审判方式改革的要求。公正和效率是21世纪法院工作的主题，③从传统的职权主义诉讼模式向现代的控辩式诉讼模式过渡，达到效率与公平二者的兼顾，是我国审判方式改革的主要要求。民事、经济、刑事、行政诉讼都逐步要求当庭举证、当庭质证、当庭宣判，改变过去那种先定后审的情况。如果再事先请示报核，不仅时间上不允许，材料上也难以办到。特别是一些诸如公诉案件，如果检察机关采取“诉讼状一本主义”，只是提交起诉书和证据目录，则对案件审理中可能遇到的一些问题事先就不会知晓，即使在审理中遇到了疑难问题，在当庭宣判的情况下也是无法去请示的。
案件请示制度使上级法院直接参与了一审案件的审理，破坏了下级法院在审理中的独立性，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，使二审终审制度沦为一种形式，增强了下级法院在审理案件中对上级法院的依赖性，使上下级法院间带上了浓厚的行政依附色彩，导致上下级法院之间这种监督关系流为了一种形式，进而影响到了案件的公正判决。因此，有必要对法院独立审判原则作重新界定。
三、 法院独立审判原则的重新界定
马克思曾说过：“法官除了法律就没有别的上司”。我国《民事诉讼法》第6条第二款规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”而在我们现实司法实务中，法院审理案件不仅有现实上的层层报案、领导把关，还有法律上明文规定的审判委员会。但是随着我国审判方式改革的不断深入，强化合议庭和独任审判员的职责，逐步取消庭长和院长把关制度，使合议庭和独任审判员真正成为法律上和事实上的审判组织，越来越成为理论界和司法实务界的共识。事实上，合议庭或独任审判员独立审判或法官独立审判，理论上是成立的，实践中也是可行的。
独立审判原则是否包括上下级法院之间在审判活动中的独立呢？我国立法上没有明确，理论界也未曾过多的关注，在司法实践中也存在着误解。景汉朝先生认为，独立审判既包括法院对外部的独立、内部的独立——法官独立，也包括上下级法院之间的独立。上级法院不得干预下级法院对具体案件的审判，对下级法院只能依法定程序行使监督权，如第二审程序、再审程序，而不能行使领导权、指挥权等等。④本文在上述部分中已经论述过法院上下级间的关系（法律上和现实中），我们从中可以看出，上下级法院之间的关系并不是独立的。因此，我们在关注民事审判方式改革的同时，更应该关注一下法院的独立审判。我们不仅要明确法院对外部的独立，更应该明确法院内部的独立，法官的独立和上下级法院之间的独立是我们关注的焦点。
四、 弃“领导”而还之“监督”
有人或许认为，下级法院向上级法院就案件疑难复杂问题予以请示，可以减少审判错误，提高诉讼效率，节约诉讼成本。但我们能否为此而牺牲法律的公平和公正呢？答案当然是否定的。针对法院间存在的请示报核制度，我提出几点参考意见：（1）加强主审法官责任制。在审判长的选拔上，应该贯彻我国《人民法院审判长选任办法》，严格执行选任原则和选拔的条件。同时加强主审法官的责任。（2）下级法院及其审判人员对待请示应该慎重，请示应严格按照我国法律的有关规定。下级法官应不断加强法律理论、实践和业务学习，提高处理疑难案件的能力。不能光依赖于向上级法院请示。即使错误裁判是经过请示的，也要追究其承办人的责任。（3）上级法院对下级法院的请示应区别对待，不能一概答复。对案件事实不清的案件一律不予答复，对法律事实关系相对简单，下级法院经集体研讨后完全有能力自己作出决断的案件，则不必答复。在不宜就具体案件作出书面结论，只应提供参考性法理意见时，应说明此意见不作为裁判的法律依据。（4）加快民事审判方式改革的步伐，法应适时而动，因此，有必要对我国《民事诉讼法》做出修改，以适应社会发展的需要。
司法审判在很大意义上追求的是公平与公正，因此，我们必须对上下级法院之间的关系做出明确的界定。
五、 结束语
随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系也成为我们法律学者、法律工作者应关注的问题。按照我国民事诉讼法级别管辖的划分，上下级法院应该在其权限内各司其职，而不应该超越其权限行事。诚然，公正和效率是21世纪法院工作的主题，但是我们不能够只为了效率而紊乱上下级法院之间的关系，把公平、公正弃之一旁。因此，在现实生活中，我们必须正确把握好上下级法院之间的关系。

参考资料：
[1] 常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版。
[2] 江伟主编：《民事诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社2000年版。
[3] 杨立新主编：《民商法前沿》，吉林人民出版社2002年版。
[4] 杨立新主编：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年版。
[5] 其他相关的法律法规。
[6] 陈金钊主编：《法理学》，北京大学出版社2002年版。



中国人民银行 公安部


中国人民银行、公安部关于开展联合整治银行卡违法犯罪专项行动的通知


中国人民银行上海总部，各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行，各省、自治区、直辖市公安厅、局，新疆生产建设兵团公安局,国有商业银行、股份制商业银行、中国邮政储蓄银行，中国银联股份有限公司：

为加大对银行卡违法犯罪活动的打击力度，维护持卡人和商业银行的合法权益，营造良好的奥运支付环境，中国人民银行、公安部决定自2008年4月至7月在全国范围内开展联合整治银行卡违法犯罪专项行动（以下简称“专项行动”）。现将有关工作部署如下：

一、工作目标

通过开展专项行动，侦破一批银行卡违法犯罪案件，有力震慑犯罪分子；进一步健全银行卡违法犯罪防控机制；强化用卡安全宣传工作，努力提高社会公众的安全用卡意识；进一步消除银行卡支付体系存在的风险隐患，为奥运会成功举办营造安全、良好的支付结算环境。

二、工作重点

按照“打防并举，综合治理”的原则，排查银行卡支付体系的安全隐患，进一步完善、落实银行卡发行、交易、清算等环节的各项管理制度规定；加大对银行卡犯罪的打击力度，积极探索建立跨部门之间预防和打击银行卡违法犯罪的长效机制。专项行动的重点地区是北京、上海、天津、沈阳、秦皇岛、青岛等奥运项目举办城市和部分重点旅游城市。

三、工作内容

（一）各商业银行和中国银联对各自银行卡业务、技术情况等进行全面自查、自改。发卡银行要认真自查本行银行卡业务开展情况，及时查漏补缺，加强对银行卡申领人的资格审核，严格执行账户实名制及银行卡业务管理的各项规定，完善业务流程，提高技术水平，增强风险防范能力;加强对ATM机（即自动柜员机，下同）的安全维护工作，建立ATM机巡查和实时监控制度，提高ATM机监控设备的安装率，布放在奥运场馆周边、奥运城市重点街区的ATM机的监控设备安装率要达到100％；加强用卡安全教育工作,在持卡人申领卡片时应逐一发放安全用卡宣传资料。收单银行要加强对特约商户和POS机（即银行卡销售点终端，下同）的管理，强化特约商户风险控制，认真审核特约商户资质（所审核资料至少应包括特约商户的营业执照、税务登记证或相关纳税证明、法定代表人身份证件），防止拓展不合规、高风险商户；建立健全对POS机具的管理和日常监控机制，加强对商户收银员在识别伪卡等方面的培训工作。中国银联在确保银行卡清算网络安全、稳定运行的基础上，协助各业务参与方完善跨行交易风险监控和管理手段，尽快建立和完善统一的入网商户、银行卡机具交易监控和管理系统，增强对可疑交易的识别和监测能力；联合各业务参与方开展奥运期间银行卡安全支付应急演练，及时发现并整改存在的问题，切实做好银行卡风险防控工作。

（二）各地公安机关要切实履行打击职能，集中力量查处一批银行卡犯罪案件。要严厉打击伪卡欺诈、针对ATM机窃取用户资金、涉外银行卡等银行卡犯罪行为，组织精干力量，侦破一批案件，摧毁一批犯罪团伙，力争在短期内形成打击银行卡犯罪的强大声势，以有效遏制银行卡犯罪案件高发态势。要树立情报主导警务的理念，深挖线索，扩大案源。对各类金融机构移送和群众举报的犯罪线索，要及时进行梳理分类，准确甄别案件性质，对涉嫌犯罪的案件要及时开展侦破工作，最大限度地挽回经济损失。要建立大要案部、省两级分级督办制度，将案情复杂、情节严重、涉案金额巨大、影响恶劣的案件，列为督办案件。对列为督办的案件，办案单位要采取有力措施，明确分工，落实责任，加大办案力度。

（三）加强安全用卡宣传，营造良好的舆论氛围。此次专项行动的宣传口号是“迎奥运、放心用卡、安全支付”。各商业银行和中国银联等单位要充分利用广播、电视、网络、报刊等新闻媒体集中开展宣传报道工作；因地制宜，创新宣传方式，增强宣传实效性，可通过在银行网点、ATM机布放地点和特约商户营业场所张贴或发放宣传材料、举办银行卡安全使用知识进社区活动等方式，多方位、多角度、经常性地开展银行卡安全使用知识宣传，营造良好的用卡舆论氛围。争取社会各界对专项行动的理解和支持，动员和鼓励广大群众积极举报和揭露银行卡犯罪行为，为公安机关侦破银行卡犯罪案件提供线索。公安机关要及时曝光银行卡犯罪的典型手段，及时发布预警防范信息，引导社会公众提高防范意识和识别能力。

四、工作步骤

（一）动员部署阶段（2008年4月）。

各商业银行总行、中国银联要结合各自业务特点，及时制定本系统专项行动方案，并认真组织落实。人民银行各分支机构、各地公安机关要结合本地实际情况，尽快研究制定切实可行的行动计划，督促辖区内各商业银行和中国银联分公司加强协调配合，强化措施，积极落实各项要求。

（二）集中整治阶段（4月至5月）。

各商业银行、中国银联认真开展排查、整顿工作。人民银行各分支机构、各地公安机关对辖区内各商业银行和中国银联分公司排查、整顿工作进行检查指导，并组织开展形式多样的宣传活动，按照各自的职责分工，对排查发现的违法犯罪问题开展查处工作。

（三）督查阶段（6月）。

根据各商业银行、中国银联自查自改情况，中国人民银行和公安部组织开展督查工作，重点督查北京等6个奥运城市和部分旅游重点省市专项行动开展情况。

（四）总结巩固阶段（7月）。

各商业银行、中国银联及时总结专项行动情况，认真梳理、分析排查出的线索和问题，积极研究有针对性的措施，深入开展整改工作，确保排查出的隐患治理到位。人民银行各分支机构、各地公安机关要在督促辖区内各商业银行和中国银联分公司认真做好总结、整改工作的基础上，研究建立安全用卡长效工作机制，切实巩固专项行动成果。

奥运会结束后，中国人民银行和公安部将对专项行动中涌现出来的先进单位和个人进行通报表扬，对工作懈怠、行动不力的单位进行通报批评。

五、工作要求

（一）统一认识，精心组织。各单位要认真分析当前银行卡违法犯罪活动日益突出的严峻形势，充分认识开展专项行动的重要意义，切实统一思想，加强领导，精心组织，扎实推进专项行动。

中国人民银行联合公安部成立专项行动办公室（以下简称整治办，电话010-66275328），负责专项行动的组织、协调、指导、检查工作。中国银联在中国人民银行指导下，积极协助整治办开展各项工作。人民银行各分支机构也要会同当地公安部门，成立本地区专项行动办公室，组织实施好本地区的专项行动。

（二）加强协作，确保实效。人民银行各分支机构、各地公安机关要与辖区内各商业银行、中国银联分公司建立顺畅的情报信息交流机制，密切合作，凝聚专项行动合力。要因地制宜地采取措施，加大力度，深入开展排查、整顿工作，及时发现和纠正不符合国家有关银行卡管理法规的规定和做法，及时排除各类安全隐患，确保专项行动取得实效。公安机关内部的经侦、治安、刑侦等各警种间也要加强协作，专项行动期间，对各自管辖范围内受理和查处的涉及银行卡违法犯罪的情况，应及时进行通报，并由经侦部门归口报整治办掌握。

（三）及时报告，认真总结。专项行动期间，各地专项行动办公室要于每月10日前将工作开展情况书面报告整治办，重要情况和查获的大案、要案要及时予以报告。对专项行动取得的战果和发现的银行卡犯罪新手法等内容，整治办将通过新闻媒体及时向社会公布。整治行动结束后，在认真总结的基础上，探索在中国人民银行、公安机关和商业银行、中国银联等单位之间建立银行卡违法犯罪预警和研判机制、情况通报机制、案件侦办协作机制、安全用卡宣传教育机制，最终构建科学高效、务实全面的预防和打击银行卡违法犯罪长效机制，为有力打击银行卡犯罪夯实基础。

　　　　　　上网时间:2008-4-2