湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省人民政府部门目标责任制管理考评工作实施办法的通知
湖北省人民政府办公厅
湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省人民政府部门目标责任制管理考评工作实施办法的通知
鄂政办发〔2007〕122号
省政府各部门：
《湖北省人民政府部门目标责任制管理考评工作实施办法》已经省直机关目标责任制考评工作领导小组和省政府目标责任制管理领导小组审定，现印发给你们，请遵照执行。
湖北省人民政府办公厅
二○○七年十二月十九日
湖北省人民政府部门目标责任制管理考评工作实施办法
第一章总则
第一条根据省直机关目标责任制考评工作领导小组关于省直机关目标责任制工作实行“分类指导、分类管理、分类考核”的精神及有关文件规定，结合政府工作的特点，特制定本办法。
第二条指导思想。
深入学习贯彻党的十七大精神，全面落实省九次党代会提出的各项任务，以科学发展观统领全局，大力推进改革创新，积极主动地做好省政府的各项工作。
（一）促进经济、政治、文化、社会事业全面发展。通过实施目标责任制管理，科学客观公正地评价政府各部门的工作实绩，使省政府部门在构建促进中部崛起的重要战略支点、构建和谐湖北、全面建设小康社会的实践中，开拓进取，奋发有为，确保省委、省政府确定的目标任务完成。
（二）积极稳妥地推进行政管理体制改革。适应新形势，强化政府社会管理和公共服务的职能，扩大公民有序政治参与，充分调动和发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，健全政府工作的落实机制、激励机制、责任追究机制，提高各部门依法行政、依法办事的能力，提高政府的行政效率。
（三）规范省政府部门内部管理。在推进行政决策科学化、民主化的基础上，通过实施目标责任制管理，将目标任务逐层分解，落实到每个单位、处室和个人，使各级领导和每一个机关工作人员对所要完成的工作、完成的状态等做到心中有数，增强工作的系统性和主动性。
（四）激发机关工作人员争先创优的工作热情。通过实行目标责任制管理，总结近年来政府部门管理创新的经验，总结机关工作人员面向基层、改善服务的经验，调动部门之间比、学、赶、帮、超的积极性，努力创造一流的工作业绩。
第三条目标管理的对象为列入省政府目标责任制管理的省政府组成部门、省政府特设直属议事办事部门、省政府直属副厅以上事业单位等。
第四条目标管理工作的原则。
（一）突出重点、注重发展。突出省委、省政府的中心工作，以科学发展观为指导，促进全省经济、社会全面发展。
（二）实事求是、客观公正。目标的制定、分解、实施、管理、检查、考核和奖惩要实事求是、客观公正，充分考虑不同部门的工作性质和职能分工，以及目标实现的难易程度、任务的轻重，坚持责任、权力和义务相统一，鼓励部门争先创优、超额完成年度目标任务。
（三）公开透明、民主监督。广泛听取多方面的意见，充分体现服务对象的知情权、参与权、监督权，使考评工作处于社会各界的监督之下。
（四）定量与定性相结合。对目标任务的制定和考评要以定量为主，兼顾定性，做到定量与定性相结合。
（五）平时考评与年度考评相结合。在抓好年度全面考评的同时，建立目标责任制日常管理档案，跟踪了解各部门目标责任制工作进展情况，对各部门目标责任制工作实行全过程管理。
第二章目标管理体系
第五条目标管理责任体系。
（一）省政府部门目标责任制管理工作实行省长负责制，省长为总责任人，副省长对省长负责，按照职责分工负责所分管部门目标的实施。
（二）省政府秘书长、副秘书长按照职责分工分别对省长、副省长负责，并协助分管省长督促协调相关部门目标的实施。
（三）各部门主要负责人为本部门目标第一责任人，负责组织本部门目标的实施，其他分管负责人按照职责分工对部门主要责任人负责，共同组织本部门目标的实施。
第六条目标管理组织体系。
（一）成立省政府目标责任制管理领导小组（以下简称省政府目标管理领导小组），组长由常务副省长担任，副组长由省政府秘书长、常务副秘书长担任，成员由其他有关副秘书长、省政府政务督查室主任和有关部门负责人组成。领导小组负责省政府部门目标的制定、分解、实施、考评、奖惩等重大事项的组织协调工作。
（二）省政府目标管理领导小组办公室（以下简称省政府目标管理办公室）设在省政府政务督查室，办公室主任由省政府政务督查室主任兼任，省政府办公厅有关处室为办公室成员单位，负责省政府目标管理日常工作。
（三）省政府各部门要加强领导，建立健全目标责任制管理制度，落实目标管理机构并指定专人负责日常工作。
第三章目标制定与实施
第七条目标制定的依据。
（一）省委常委会年度工作要点及《政府工作报告》确定的全年工作目标；
（二）省委、省政府领导批示交办事项及上级主管部门布置的重要工作任务；
（三）人大代表建议和政协提案办理工作；
（四）各部门按照法律、法规、规章授权和职能分工，由本部门完成的主要业务工作；
（五）省委、省政府确定的需要纳入年度目标责任制管理的其他重要工作。
第八条各部门制定的目标既要与全省工作的总目标相衔接，又要突出本部门的职能；既要保证省委、省政府全面工作的完成，又要突出省委、省政府的重点工作；既要体现积极向上、抢前争先、奋发有为、“跳起来摘桃子”的精神，原则上不得低于上年标准，并确定相应的发展速度和增减幅度，又要实事求是，简明扼要，便于考评。
第九条目标由主要职能目标和共性目标两部分构成。主要职能目标是指省政府部门主要职能工作任务和上级交办的重要工作等，主要是围绕服务全局、服务基层、服务群众、确定本系统必须完成的重要职能工作目标。共性目标是指省政府部门都应完成的机关内部建设等共同性工作任务，包括机关党的建设、党风廉政建设、精神文明建设、计划生育、社会治安综合治理、机构编制管理、保密工作等方面的目标，由省直机关目标责任制考评工作领导小组统一下达。
第十条目标的制定。
（一）年初，各部门按本办法第七、八、九条的要求制定本部门的职能目标报省政府目标管理领导小组审核。涉及到与有关部门共同完成的目标任务，应与有关部门协商，落实主办、协办单位责任，并明确本部门应完成的目标任务。不能协商一致的由省政府目标管理领导小组确定。
（二）省政府目标管理办公室对各部门上报的职能目标进行复核，分别报省政府分管领导审定，提交省长办公会议讨论通过后，由省政府分管领导与部门主要负责人正式签订目标责任书。部门主要负责人职务变动时，由继任者承担目标责任书规定的责任。
第十一条目标的分解。当年一季度，各部门根据省政府下达的目标，按照省政府目标管理领导小组的具体要求，完成目标的分解任务，逐项明确具体责任单位、责任人、目标完成的要求和时间，并将分解落实情况报省政府目标管理办公室。
第十二条各部门要随时掌握目标完成的进展情况，分析目标完成中存在的问题，并及时研究解决。省政府目标管理办公室对各部门实施目标责任制的情况实行动态管理，逐一建立目标管理考评档案，全过程了解目标完成进度，并适时抽查，对重点目标进行跟踪督办，将抽查和督办情况及时向省政府目标管理领导小组报告。同时，建立工作通报制度，对各部门实施目标责任制的进展情况、经验和作法、存在的问题及时进行通报。
第十三条目标一经确定，必须维护其严肃性、权威性，不能随意修改。在目标实施过程中，因不可抗拒因素、无法按时保质完成目标任务，确需调整目标的，责任单位应在当年11月1日前提出书面请示，经省政府目标管理办公室复核，分别报省政府分管领导和省政府目标管理领导小组审核，提请省直机关目标责任制考评工作领导小组审定批准后方可调整。
第四章检查与考评
第十四条对各部门目标责任制实施情况的检查、考评，采取日常检查、年中抽查和年终考评等方式进行。
（一）自检自查和随机抽查。各部门对目标完成情况进行经常性的自检自查，随时掌握工作进度，发现问题，及时整改。省政府目标管理办公室将随机对各部门目标完成情况进行抽查。
（二）年中抽查。当年７月上旬，各部门对上半年目标责任制实施情况进行自查，并将自查情况报省政府目标管理办公室，同时，省政府目标管理办公室组织人员对部分部门进行抽查。７月下旬，省政府目标管理办公室将各部门自查和抽查情况综合汇总后报省政府目标管理领导小组。
（三）年终考评。次年年初，各部门对上年度目标责任制实施情况进行全面自查，并将自查情况报省政府目标管理办公室。同时，省政府目标管理领导小组组织人员对各部门上年度目标责任制实施情况进行全面的检查和考评。省政府目标管理办公室根据日常检查、年中抽查、年度检查和考评结果形成省政府部门目标责任制实施情况报告，经省政府目标管理领导小组审核后报省委、省政府审定。
第十五条检查与考评的内容。
（一）各项目标的完成情况；
（二）第一责任人组织实施目标责任制的情况；
（三）部门建立健全目标责任制管理制度和目标管理的情况。
第十六条年度综合考评由省政府目标管理领导小组从有关部门抽调工作人员组成考评小组，按分工要求，主要采取听、查、议、评等方式对各部门进行考核。
（一）听取部门关于目标责任制工作实施情况的汇报；
（二）对目标责任书确定的各项目标完成情况进行逐项逐条核查，并进行量化打分；
（三）组织部门机关干部、职工对本部门目标责任制实施情况进行民主评议；
（四）由考评小组分别对各部门提出考评报告；
（五）采取一定形式，广泛听取社会各界对各部门的意见和反映，进行第三方评估。
第十七条年度综合考评由目标考核、第三方评估、争先创优考核三部分构成。目标考核、第三方评估按百分制进行考核计分，其中：目标考核分值占８0％，第三方评估分值占20％，争先创优考核按实际加分和减分的形式进行。年度综合考评得分＝目标考核得分×８0％＋第三方评估得分＋争先创优考核得分。
第十八条目标考核由职能目标考核和共性目标考核构成，按百分制计分，其中：职能目标占７０％，共性目标占３０％。目标考核得分＝职能目标考核得分×７０％＋共性目标考核得分×３０％。
（一）职能目标项目中每一条均按１００分计算，按时按要求完成的计满分，未全面完成的按实际完成任务的百分比计分。每个项目中每一条得分之和除以该项条目数为该项得分。职能目标项目得分之和除以职能目标项目的条目数为职能目标考核得分。
（二）对省委、省政府领导批示交办的工作、人大代表建议和政协提案办理工作的考核，以省政府办公厅制定的工作标准为准；对电子政务建设工作的考核，以省电子政务建设领导小组办公室下发的《湖北省政府网站绩效评估细则及办法》为准。
（三）共性目标的评分标准以省直机关目标责任制考评工作领导小组统一下达的评分标准为准。按照有关文件规定，对社会治安综合治理、人口和计划生育等工作目标不达标，以及领导班子成员中有严重违法违纪行为的实行“一票否决”，扣除该项的全部分值，并取消其评先资格。
（四）调整的目标经省政府目标管理领导小组审核，报省直机关目标责任制考评工作领导小组批准后，年终由省政府目标管理办公室根据目标完成情况，比照本条第（一）款的规定计分。
第十九条第三方评估由领导评估、服务对象评估两部分组成，其中：领导评估占５分，服务对象评估占１5分。
（一）领导评估分三个层次（“四大家”现任省级领导，省直厅局主要负责人和市、州、直管市、林区党政主要负责人，县、市、区党政主要负责人）进行无记名投票，其中：“四大家”现任省级领导评估计分权重占４０％，省直厅局主要负责人和市（州）党政主要负责人评估计分权重占３０％，县（市、区）党政主要负责人评估计分权重占３０％。由省直机关目标责任制考评工作领导小组统一组织实施。
（二）服务对象评估。根据不同部门工作职责确定不同的测评项目，有针对性地选择若干服务对象进行测评。由省统计局在广泛征求各部门意见的基础上制定服务对象评估方案，经省政府目标管理领导小组审定和省直机关目标责任制考评工作领导小组批准后实施。
第二十条争先创优考核按实际加分和减分的方式进行。
（一）有下列情况之一给予加分：
１获党中央、国务院全面性工作或单项性工作表彰的（以文件、奖状、奖牌、证书为准，下同）分别加１分、０６分，等次奖励按一、二、三等奖分别加０６分、０５分、０４分。
２获国家部委（不含下属办公厅、司、局，下同）和省委、省政府全面性工作或单项性工作表彰的分别加０５分、０３分，等次奖励按一、二、三等奖分别加０３分、０２分、０１分。
３每超额完成任务1个百分点加００1分，超额完成任务累计加分最高不超过1分，由考评小组提出初步意见并说明情况，由省政府目标管理领导小组认定。
４工作经验、政策建议被党中央、国务院或省委、省政府领导同志批示并被中办、国办或省委、省政府刊物印发各地各部门参阅的分别加０２分和０１分。
5目标管理工作经验被省政府办公厅通报转发的加005分。
（二）有下列情况之一给予扣分：
１受到党中央、国务院通报批评的扣１分。
２受到国家部委和省委、省政府通报批评的扣０５分。
３未能正确有效地履行职责，本部门及垂直管理系统出现问题，被中央主要新闻媒体曝光，查有实据的扣０５分。
４在行政诉讼案件中败诉的扣０５分。
5目标管理工作不力被省政府办公厅通报批评的扣005分。
第二十一条奖励加分不包括本部门内设机构、个人和本系统下属单位。同项内容多次获奖或多次扣分，按最高级别加分或扣分，不重复计算。加分项目或减分项目必须向省政府目标管理办公室提供相关证明的原件及复印件，经认定后，方可作为加分或减分的依据，并将相关证明的复印件报省政府目标管理办公室存档。因获取证明资料较晚，未能列入当年加分或减分的项目，可以延续到次年作为加分或减分的依据。
第二十二条年度考评划分为先进单位、达标单位、未达标单位三个档次。由省政府目标管理办公室根据年度考评情况提出达标线报省政府目标管理领导小组批准，年度考评总分在达标线以上的为达标单位，否则为未达标单位。
第二十三条先进单位的评比。
（一）先进单位在达标单位中产生。为调动各部门的积极性，采取对省政府部门分类分配比例的方式评比先进单位。省政府目标管理办公室按省政府部门达标总数的３０％从高分到低分分三类提出先进单位建议名单，省政府组成部门占50％左右、省政府特设直属议事办事部门占30％左右、省政府副厅以上事业单位等占２０％左右。
（二）先进单位建议名单经省政府目标管理领导小组审核后，连同达标单位和未达标单位一并提请省长办公会议审定。
（三）省政府部门产生的先进单位由省直机关目标责任制考评工作领导小组办公室统一公示。
第五章奖惩办法
第二十四条经考核评比确定的先进单位和达标单位，由省委、省政府通报表彰；根据公务员法的有关规定，分别对先进单位、达标单位发放一次性奖金，奖金额度以省委、省政府的规定为准。
第二十五条未达标单位由省委、省政府通报批评，并在１个月内写出整改报告，由分管省长负责对部门班子成员进行诫免谈话，限期整改。对因工作失职造成严重后果的，依照党纪政纪追究主要领导责任。
第二十六条年终考评结果送省直机关目标责任制考评工作领导小组和省委组织部，作为选拔任用干部的主要依据之一。
第二十七条省政府目标管理领导小组每年对上一年度省政府各部门目标责任制管理工作进行总结，对在目标管理工作中做出突出成绩的单位和个人以适当方式进行表彰。
第六章附则
第二十八条本办法自下发之日起执行，由省政府目标管理办公室负责解释。
我国农村法治的困境与解决方略研究
李 长 健
（华中农业大学文法学院，湖北 武汉 430070）
(本文发表于《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2005年第5期)
[作者简介] 李长健（1965-），男，苗族，湖南湘西人，华中农业大学文法学院副教授，武汉大学国际经济法学专业博士生，主要从事国际经济法和“三农”法律问题研究。
[摘 要] 农村法治在我国法治进程中具有重要地位。法治是需要法治基础的，对法律基础的再认识是我们推演农村法治困境的前提；多年来农村与城市在经济、政治、文化、社会生活等多方面的差别决定和影响着中国法治建设的二元状态。鉴于我国是一个传统农业国家、农村人口众多和农村社会主体法治意识不强等原因，农村法治在社会整体转型的特殊时期面临着法治困境，需要我们从整体性和差异性着眼探寻现代农村法治的建立，找出现代农村法治的解决方略，以期建立现代整体法治社会。
[关 键 词] 农村法治 困境分析 方略 维护机制
法治，是一种治国模式、治国方略，实指“依法而治”、“法律至上”。这种“法律至上”的观念在中世纪就已提出，其对现代社会发展具有极为深刻的意义。我国虽在先秦时期由法家提出过“依法治国”，但根深于国民中的传统人治意识与现代意义上的法治有相当大的差别。实现法治，特别是农村法治，需要良好的外部资源，并需要进行多重的整合。农村法治，是我国社会主义法治的重要组成部分，是我国法治建设中的重点、难点和焦点。在我国，要摒弃千余年封建“人治”思想的影响，实现由“乡士社会”向“法治社会”的转变，没有农村法治的系统推进和整体实现是不可能的，农村法治是我国法治实现的基础。
一、现状剖析：我国农村法治现状的理性思考
由于长期以来的城乡二元治理结构，我国法治在城市和农村的外延资源不尽相同，我们需要在法治整体性的基础上，区别认识其各自特殊性。农村是人们最基本生活资源的终极来源地，农业是整个国民经济的基础产业；我国农村面积占全国领土的90%，农村人口占全国总人口的70%以上，等等特殊性可以看出农村法治建设的重要性，可以看出如果没有我国农村这个最大社会区域的法治化也就没有整个国家的法治化。因此，对农村法治现状的分析是农村法治走出困境的基础性工作。法治是国家严格依法治国所形成的理想状态，是法律在国家领域内和国家意义上的现实化。法治社会是法治国家基础上所追求的一种理想社会状态，它需要相应的基础：主体意识、经济基础、民主政治、现代文化、社会和谐等。我们分析农村法治现状也要从这几个相关方面入手。
第一，农民法治主体的不足——农村法治的主体障碍。法治主体是实行法治必需解决的理论与实践前提。在民主政治国家，法治的主体只能是人民。就我国而言，法治的主体只能是广大人民群众，在农村，就是广大农民。农民是中国社会最大的群体，是中国法治主体的基础。作为法治主体的农民存在的不足，已成为农村法治推进的阻碍因素。
1．农民法律意识的淡薄。农民的法律意识是其关于法律的心理、知识、观念和思想的总和，体现其对法律现象的认知与评价。改革开放以来，我国农民法律意识的增强与经济发展水平的提高没有形成合理的正相关关系。一些地区农民法律意识没有随经济的增长和我国立法步伐的加快而明显增强，表现于农民对权力的崇拜、权利义务的模糊、主体意识的淡漠和法律知识的缺乏等。当自身权利被侵害时，要么浑然不知，以“法盲”、“法愚”的形态展现于社会；要么屈从于权威，忍气吞声；要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”。“哀其不幸，怒其不争”，往往成为法律工作者给农民“法肓”的真情告白。农民法律意识是农民法律行为的直接支配因素，是法治舆论力量的基本来源。其法律意识的状况已成为农村法治进程的硬约束。
2．农民法律知识的缺乏。法律知识就是法治力量。法治化过程中，在预先的良法规范下人们对法律知识掌握的多少，既影响对自己权利合法维护，又影响自己对法律的遵守。农民法律知识的缺乏不仅严重影响其法律意识的增强，而且严重影响其行为。农民依赖于各类权威的维权活动模式与信任法律权威所要求的现代法律裁决方式迥然不同。农民很少知道自己的权利；在对权利义务系统的理解中，义务是主词，少有权利的知识和观念，“权大于法”是农民心中的“图腾”，他们往往感到需要“关系”、“金钱”和“权力”，不需要法律，视法律为外物，崇尚“无讼有德”，无视或排斥法律权威。现实生活中，才会出现刑事案件也会有“和解”或用“族规”解决的情况，才会出现“相信权力”而“不相信法律”的现象。农民法律知识的缺乏，使农村宗法势力有了生存空间，强化了农村法治的障碍。
3．农民法律能力的不强。农民法律能力是指农民运用法律知识，借助法律制度维护自己权利，履行法定义务，实现自己利益的能力。如果说农民法律知识改变农民法律命运的话，那么农民法律能力将在一定程度上决定农民法律命运。“书本的死法”要变成“现实中的活法”，需要法治主体在现实中很好地运用法律。农民法律能力不强集中地表现于法律意识淡薄导致的漠视法律、法律知识缺乏导致的无视法律和法律实践的缺乏导致害怕法律。
第二，经济发展的落后——农村法治的物质障碍。基础不守，地动山摇。农村法治的基础同样有如此的表现。历史已经证明，现代法治社会的基础是市场经济。换句话来说，只有市场经济才是法治社会发展的经济基础，是法治建设的经济动力。农村法治的基础就是农村经济，是农村市场经济，农村经济的状况决定着作为上层建筑的组成部分——农村法治的演进。目前，我国农业正处在由自给自足的自然经济向社会主义市场经济的转变和从传统农业向现代农业的转变过程中，农村经济还相当薄弱，远远落后于市场经济的需要。在此状况下，人们过着较封闭的自给自足的生活，对法律需求不高，对法律调节社会生活的要求不高、不迫切。薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。大多数农民对法律不了解，法制教育匮乏。法制教育的匮乏源于农民文化知识的匮乏，农民文化知识的匮乏源于农民文化水平的低下（目前，占全国90%以上的文肓和半文盲在农村，农村九年制义务教育在大多数农村仍无法真正落实），农民文化水平低下源于农村经济的落后。如此循环看来，农村法治就缺乏茁壮成长的土壤，缺乏法治社会所要求的市场经济基础。农民对纠纷的解决途径往往普遍选择村干部调解或和解的方式。农民的低收入和贫困阻碍了农民选择成本较高的诉讼程序，使人们对诉讼望而却步，不到万不得已决不“告官”。农村司法资源严重不足，办案经费的缺乏，使“人情案”、“金钱案”、“创收案”较盛行，严重损害司法机关的形象，进而影响人们对法律权威的看法。长此下去，法律的权威、法治的建设会受到严重的损害，人们对社会关系的调整就只能“回归”到人治的老路上去。
第三，村民自治制度实践的缺陷——农村法治的民主政治障碍。法治是以政治民主作为基础的，法治建设需要社会绝大多数成员的共同参与。我国农村政治民主的标志是《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障。农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，已成为我国解决农村基层直接民主的一项基本政策，成为一项农村基层民主的重要制度，是农村政治民主的具体体现。随着《村民委员会组织法》的颁布，我国农村政治民主程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功，积累了相当的经验。但从农村法治要求的标准来看，这种好的制度安排在实践中尚有较大的缺陷，已成为农村法治进一步推进的障碍。主要表现在：（1）基层政权对村民自治制度的“过度侵蚀”。农村乡镇政府、党组织往往会无视村民自治的制度安排，进行“权力干涉”，使村民自治的民主制度无法真正实现。（2）村民委员会的法律地位仍然不太明确，且无法依法保障。如与村党支部的关系、与乡镇基层政府等政权组织的关系不顺，导致以“党代民”、“以政代民”的问题十分严重。（3）村民委员会的议事、决策民主程度仍不高，对村干部没有硬约束，使村民自治流于形式。村民自治成为村干部说了算，无法真正体现政治民主的本意。（4）村民自治在一些地区超越了经济发展的水平，成为“乱哄哄的民主”。民主是需要经济基础的，如前所述，我国农村很多地区的经济条件还不能满足村民自治的需要。民主在贫困经济的“挟持下”不得不低下“高贵的头”。村民的民主意识被贫困的经济状况所左右，才会出现“贿选”、“家族控选”等不和谐的现象。（5）村民民主自治的积极性、主动性不高。民主是有成本的，民主更要为社会主体带来利益。目前，我国村民的民主意识走向两个极端，也有村民自治带来的好处不明显的原因，有经济原因导致农民参与基层民主的途径和能力有限等多种原因。
第四，传统农村文化的不足——农村法治的思想障碍。中国的传统文化以儒家学说为思想根基，强调人治而轻视法治，漠视法律的地位和作用，把治理国家的好坏寄希望于“清官”、“圣君”、“贤达”。我国农村深深受到中国传统文化的影响。这种农村一直以来以宗法观念为中心，强化“人治”传统，视法律为统治工具，与法治所要求的全社会树立法律至上、权利本位、权力制约和公正、平等等法律理念相违背。长期以来，大量的制定法在农村被“宗法”、“土政策”所规避，众多纠纷游离于法院之外，轻视法治、漠视权利观念盛行。民间文化、宗教信仰、传统宗法组织等在农村社会生活中不断表现出强大的生命力。
第五，法治秩序的缺位——农村法治社会环境基础的障碍。法治社会是高层级社会，需要相应的社会秩序为基础，需要一种现代和谐社会秩序相呼应。法治化不仅意味社会治理结构的变化，而且带来社会秩序的变化，这种社会变迁的顺利实现，伴随旧秩序的打破和新秩序的建立。但在我国农村，新的秩序尚未建立。依法而治，维护和发扬人类美德，追求和谐有序的社会秩序，仍是人们奋斗的目标。法治秩序的缺位，使城乡之间由分割走向协调处于困难的境地。随着农民之间两极差距的拉大，社会矛盾的增多，用法律来协调利益、和谐农村内部之间和农村与城市之间的和谐秩序显得尤其重要。
二、困境分析：我国农村法治困境的合理解读
法律是维护社会秩序的制度，一直以来中国农村依靠的是熟人社会的宗法以及村干部的权威等形式去解决社会生活中的问题。一位美国的诺贝尔经济学奖获得者曾说过“中国不缺少经济学，缺的是法律”，[1] （第11页）可见法律在中国的重要性。我国农村一般都属于经济发展相对落后、生活水平差的地区，通常人们首先都会想到先发展这些地区的经济，然后才会有其他的诸如法律意识、社会结构等因素的考虑，因此我们在分析农村法治的困境时，首先从经济方面去解析。
第一，农村法治成本与收益的经济学分析——经济困境解读。我国自改革开发以来，相继制定了许多法律，为经济建设给予了良好的制度支撑，然而这些制度一直都无法在农村很好的实行，不能发挥其应有的社会效益，很重要的一点就是守法的收益小于成本。首先从成本与收益角度分析。成本与收益是经济学考虑的重点问题，在实行法治的时候也必须考虑，因为人都是社会经济人，人们在进行社会活动时总会对成本和收益进行一番盘算，如果守法的成本大于收益，则必然会选择其他途径解决问题。选择法律的成本包括：社会成本、经济成本以及可能的司法腐败所带来的成本。[1] （第11页）我国农村面积广大，居住较为分散，村民的接触面也相对狭窄，通常发生的纠纷在群族邻里之间，彼此之间熟悉，而且可能有一定的连带关系。“熟人之间一般不需要法律，或者需要很少的法律”[2] （第110页）因此村民之间诉诸法律会承受相当大的社会成本，而其承受的其他成本也是非常大的。在成本与收益权衡之间，村民往往选择眼前成本小的非讼方式。其次，从制度基础分析。法经济学认为法治应以市场经济、财产权制度和完善的契约等为基础。按照亚当·斯密的观点，实现人们安居乐业、民富国强的法律条件是建立完备的财产权制度、契约制度和保障公民自由、适当政府形式。[3] （第48页）70年代末，中国农村改革才实行了家庭联产承包责任制，农民才有了一定相对的财产权，而我国的财产权制度仍旧是极不完善的，如现行的农村土地承包制，由于相应财产制度的缺失，往往导致许多地方农村土地的不稳定性，甚至公权力的滥用，影响了法律的权威。从自然经济和计划经济发展而来的农村经济自然缺乏市场经济生存的土壤，即使政府在大力推进市场经济，其作用也是十分有限的。我们知道：市场经济是以“契约”为基础的；我国农民所具有的非市场个体性限制了其成为“契约”的一方主体；以其他诸如血缘、宗亲等关系为基础建立的社会关系，抑制了中国农村的法治化。通过以上简单的解析，我国农村实现法治化存在的生产力、经济、制度等方面的困境整体影响了农村法治的建设，使农村法治成为我国法治的桎梏。
第二，乡土自生秩序与现代法律秩序的冲突——社会困境的解读。哈耶克把秩序区分为三种：一是纯自然的自生秩序，二是理性设计的人造秩序，三是人之行为但非人之设计的社会自生秩序。[4] （第81页）我国乡土自生秩序受传统文化的积淀，已经深深植根于人们心中，遇见纠纷问题通常寻求私力的救济或者家族的权威等形式成为农民自然而然的选择，而目前社会发展需要进行法治建设，这就必然对原生社会秩序产生冲击。如果一种法律制度发生急剧的变化，随之必然会出现关于法律权威性的渊源的合法性问题，法律中大规模的革命性变化实际上是“不自然”的。[5] （第11-12页）这里有一个理性设计的人造秩序嵌入自然秩序中的问题。中国特色的法治进程更体现出人造秩序与自生秩序的互融问题，人造秩序向自生秩序合理转化问题。真正的法律其实是构成一个有序化的社会所遵循的规则，从根本上来说是那些由一系列习惯、惯例、礼仪等组成的规则体系，它们才是一个内部秩序生成所要遵循的，[4] （第92页）哈耶克的思想在我国农村现实中得到充分的体现。社会的发展对原生秩序进行改变，也即第三种秩序，人之行为但非人之设计的社会自生秩序，需要对乡土自生秩序进行协调引导，最终产生一种乡土内生的现代法律秩序。目前在我们社会转型的特殊时期，城乡交流的增加、国际间交往频繁、农村生产力急速发展、许多农民进城成为农民工，均会加速他们接受法治思想，进而提速农村法治秩序的建立。
第三，法文化与法制度的双重不足——文化与制度困境的解读。法文化是社会文化整体中的重要组成部分，主要包括潜于人内在的隐文化和嵌于社会外在的显文化。隐性法文化是指人们的法律思想、意识。其包括不同的层次内容，法律意识应是主要的表现层次。法治社会需要人们不仅要守法，而且应该从运用法律保护自己的权益发展到运用法律主动维护社会公共利益，这一点在我国农村尤其缺乏。显性文化则表现为法律制度、法律设施和法律组织等。我国相继制定了一些治理农村的法律制度，这些制度与深根于农村的潜规则往往会发生冲突，进而会影响其效力。与此同时，我国有关农村的法律又以行政法规或地方性法规形式出现的较多，层级较低。这些法律制度不能一次性改变隐性文化层面的潜规则，需要经过多元、长期的竞争，反复、不断的搏弈，使这些法律制度获得正当性的认可，并被农村社会所遵守。这将是一个漫长的过程。法律制度如果不能与潜在的隐性文化相吻合则会导致法律正当性的否定。从另一个层面看，法治化还需要司法的独立、法律组织的健全、相应监督体系的制度完善，而我国农村法律服务所极为缺乏，法院也基本建立在县级及县级以上，其经费也十分缺乏，需要当地财政拨款支持运作，这些必然影响法院审判的独立性和公正性，进而影响人们对法律的评价，使农村法治文化的生长不断受到其他因素的挟持，导致其从内、外两个层面上走入文化困境。
三、路径选择：我国农村法治困境的解决方略
法治是中国社会转型的必然选择，也是世界发展趋势的必然要求。在我国农村社会正处于转型的特殊时期，我们应抓住这个关键时期，作好法制的实施工作，力求走出农村法治的困境，从而建立农村法治社会。
第一，农村法治主体的培育。农民是农村法治的重要主体，是农村法治实现基础的基础。改革开发以来，中国农民创造了村民自治、依法治村这种适合农村经济社会发展状况的管理形式，使中国农村逐步由“政治秩序”向“法治秩序”取向转变。在这一转变过程中，进一步提高农民的法律意识和素质，努力改变其缺乏适应现代民主法治需要的主体意识和缺乏独立人格的自主能力等状况已成为农村法治面临的重大挑战。农村法治与农村其他建设一样，没有农民的参加是不可想象的。实践中，我们应按法治的标准要求，在提高农民教育水平的同时，进行必要的法制教育，不断培养其法治主体意识，增加其法治主体的知识，强化其法治主体的能力。
第二，农村法治的模式选择。模式的选择对实施的结果具有决定性意义。首先我们需明确中国农村法治的实施模式。诸多学者对中国法治模式做过多角度的探讨，其中：有学者认为中国法治建设应选择政府推进型与社会演进型的法治；有学者认为中国法治只能是政府推进型，也有学者认为只能是社会推进型；还有学者认为中国法治应该走政府推进型与社会推进型相结合的道路，以政府推进法制的改革为主导，辅之以社会民间自然生存的具有现代法制精神的制度、规范和力量；可谓见仁见智。我们认为农村社会有其自身的特点，必须以整体性和差异性的眼光去审视这个问题，就目前而言政府推进肯定是必要的。因为我国农村社会受“人治”思想影响深远，对“政府权力”往往较为敬畏，通常这样的模式推进效果也较为明显。但仅靠政府推进是不够的，农村社会有其自身的秩序和发展规律，我们需要培养法律在农村生存的现实基础，实现法治秩序与社会自身秩序的融合，这需要一个漫长的过程。在社会转型、城乡结合更为紧密的今天，我们不仅必须注意城乡法治的整体性问题，还必须注意农村内生法治力量的培育与壮大。因此，我国农村法治应走政府推进为基础，结合社会与民众内在推动演进的道路。
第三，农村法治基础的加强。建立法治社会需要相应的基础，包括经济基础、民主政治、现代文化和社会和谐。如果没有良好的基础，即使政府强力推行效果也是暂时的。经济基础、民主法治、现代文化对农村法治的重要性是显而易见的。社会和谐对法治社会建立亦是至关重要的。据调查，农村人员无视法律直至犯罪的原因许多是由于贫富悬殊，从而产生了“仇富”心理，并在此心理推动下走向法治社会的反面。另外从法律的价值来看还应包括宽容，法治社会要求社会道德维护，法治社会也是以发扬社会美德为目的。这四个基础是相互的，其中以经济基础为起点，以社会和谐为落脚点，最终构建一个和谐的法治社会。
第四，农村法治维护机制的完善。[6] （第128-167页）一个和谐的社会需要一定的机制维护，法治社会更是如此。首先，约束政府权力、依法行政，完善行政执法制度。政府代表国家行使权力，其权力既便是由法律授权也需要由法律来限制，同时政府又为法律提供强力支持，政府必须为全民树立守法形象，从而维护法律的权威。农村还有村干部问题，村干部某种程度代表着政府和法律的形象，必须提高村干部的法律意识。其次，坚持司法独立，完善司法制度。法治社会里只有坚持司法的独立性，才能维护法律的公正、公平。我国一般法院设在县上，几个乡镇合一个法院，经费又由当地财政拨款，这样就势必使其地方权力与法院建立千丝万缕的联系，必然干扰司法独立判案，从而使农民寻求法律救济的成本加大。为保证司法独立、维护法律权威、提高司法效率，对农村基层司法组织的合理架构是必需考量的问题。一些如巡回法庭、临时法庭的措施可进一步完善实施。最后，完善法律监督体系。法律监督包括司法对其他机构的监督，也包括外部对司法监督，还需相应的社会监督。法律监督应制定或完善相应的监督制度，如完善冤假错案责任追究制度、行政执法责任制度和考核评议制度，尽快出台监督法以完善监督体系。
结束语：农村法治化是农村社会发展的必然，面对发展中存在的问题，必须在发展中解决。实现和谐法治社会要求我们从社会整体和城乡差异的实际探寻走出农村法治实施的困境途径，期望更多人士能关注并参与到中国农村法治进程中来。
[参 考 文 献]
[1] 此乃莫顿·米勒（美国芝加哥大学经济学教授，1990年诺贝尔经济学奖获得者）所言, 转引自周林彬著.《法律经济学论纲》[M]. 北京：北京大学出版社, 1998.
[2] 费孝通. 乡土中国与乡土重建[M]. 北京：时代风云出版社, 1993.
[3] 张乃根. 法经济学——经济学视野里的法律现象[M]. 北京：中国政法大学出版社, 2003.
[4] 高全喜. 法律秩序与自由正义[M]. 北京：北京大学出版社, 2003.
[5] 伯尔曼. 法律与革命——西方法律传统的形成 [M]. 贺卫方等译，北京：中国大百科全书出版社, 1993.
[6] 于向阳等. 法治论[M]. 济南：山东人民出版社, 2003.
On the Dilemma and Strategy of Rule of law in Chinese Countryside
LI Changjian
(School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Wuhan 430070, Hubei, China.)
Biography: LI Changjian (1965--), male, Associate professor of School of Law and Literature, Huazhong Agriculture University, Doctoral candidate, majoring in international economic law in the Institute of International Law of Wuhan University.
Abstract: Rule of law in the countryside plays an important role in the process of rule of law in China. It is necessary for us to learn the base of rule of law, which is the premise of the conclusion of the dilemma in promoting the process of rule of law in the countryside. And it is the difference in the fields of economy, politics, culture and social life between the city and the countryside that determines the dual systems of rule of law in China. Rule of law in the countryside has been experiencing many difficulties at the period of social transformation. So it is necessary for us to go from the whole and diversity to search the strategy of the establishment of rule of law in the countryside, so that we can form the society of rule of law on the whole.
