南京市旅游市场管理条例
江苏省南京市人大常委会
南京市旅游市场管理条例
南京市人民代表大会常务委员会公告
(第8号)
《南京市旅游市场管理条例》已由南京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2001年11月16日制定，江苏省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2001年12月27日批准，现予公布，自2002年3月1日起施行。
南京市人民代表大会常务委员会
2001年12月28日
第一章 总 则
第一条 为了规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业的健康发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 凡在本市行政区域内从事旅游经营与管理的单位和个人，应当遵守本条例。
第三条 市人民政府旅游行政主管部门(以下简称市旅游管理部门)负责本市旅游市场的监督管理。
区、县旅游管理部门负责辖区内旅游市场的监督管理。
工商行政、物价、公安、交通、园林、文化、宗教事务、质量技术监督等行政管理部门以及风景区管理机构，应当按照规定的职责，做好旅游市场管理工作。
第四条 一切组织和个人对扰乱旅游市场秩序和损害旅游者合法权益的行为，有权向旅游管理等有关部门举报和投诉。
第二章 经营资质
第五条申请从事旅游经营活动的，应当具备下列条件：
(一)有具体的名称；
(二)有明确的经营范围；
(三)有必需的场所、设施、资金；
(四)有考核合格的管理人员、从业人员；
(五)法律、法规规定的其他条件。
第六条 申请设立旅行社，应当按照国家规定的标准向旅游管理部门交纳质量保证金。
质量保证金用于赔偿因旅行社责任造成的旅游者经济损失，发生赔偿支付后，应当在规定期限内予以补足。
第七条 从事旅行社业务的单位和个人，应当按规定向旅游管理部门提出申请，旅游管理部门应当自收到申请之日起三十日内，作出批准或者不予批准的决定，并书面通知申请人。
对批准设立旅行社的，旅游管理部门应当向申请人颁发《旅行社业务经营许可证》，申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理部门办理营业执照后，方可经营。
第八条 旅行社设立分社，应当到原审批的旅游管理部门领取许可证后，向工商行政管理部门办理登记注册手续。旅行社应当在办理完分社登记注册手续之日起三十日内，报市旅游管理部门和分社所在区、县的旅游管理部门备案。
旅行社设立门市部，应当经拟设地的区、县旅游管理部门审核，并在办理完工商登记注册手续之日起三十日内，报原审批的旅游管理部门、主管的旅游管理部门和门市部所在区、县的旅游管理部门备案。
第九条 从事南京风光一日游业务的，应当具备旅行社经营资格，并报市旅游管理部门备案。
第十条 申报星级旅游饭店应当向旅游管理部门提出申请，旅游管理部门应当自收到申请之日起六十日内给予书面答复，对符合条件的按照国家星级标准评定。
评定一星级旅游饭店，由饭店所在区、县旅游管理部门核准；评定二、三级旅游饭店，由市旅游管理部门核准。申报四、五星级旅游饭店，经市旅游管理部门初审后，按国家和省有关规定报批。
旅游饭店在未经评定获得星级之前，不得使用星级饭店标志或者以星级饭店称谓从事经营和宣传招徕活动。
第十一条 旅游经营者及其从业人员按照国家规定必须具有岗位或者职业资格证书的，应当取得相应的资格证书方可上岗。
第三章 经营服务
第十二条 旅游者的合法权益受法律保护。旅游者的人身、财产安全和卫生条件应当得到保障，人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重。
旅游者自主选择旅游经营者及服务方式、服务项目及商品，有权知悉有关服务内容、标准、质量、费用等情况。
第十三条 旅游经营者应当依法经营、规范服务，不得有下列行为：
(一)不履行与旅游者签订的合同，或者不履行在旅游宣传招徕中的承诺；
(二)不按国家标准、行业标准提供服务或者提供质价不符的服务；
(三)对服务范围、内容、价格、标准等作虚假的宣传；
(四)欺骗、强迫旅游者购买商品或者接受事先没有约定的服务消费；
(五)出售假冒伪劣的商品；
(六)危害旅游者人身安全和财产安全；
(七)法律、法规规定的其他侵害旅游者合法权益的行为。
第十四条 旅游经营者应当建立安全责任制，配置必要的安全设施和设备，在可能发生危险的区域，应当设置明显的提示标志或者警示牌。
旅游经营者及其从业人员对旅游中可能发生的危险应当提醒旅游者，当旅游者的人身、财产安全受到损害时，应当采取救助措施，并同时报告当地公安机关和旅游管理部门。
第十五条 旅游经营者依法自主经营，有权拒绝违反法律、法规规定的收费和摊派，有权拒绝旅游者违反法律、法规和社会公德以及超出旅游合同约定内容的要求。
第十六条 旅行社应当按照核定的经营范围开展经营活动。旅行社未获得特许经营的，不得经营中国公民出国(境)旅游业务。
第十七条 旅行社应当与旅游者签订旅游合同。
旅游合同应当就下列事项作出明确约定：
(一)旅游行程安排，包括游览景点和线路、住宿标准、餐饮标准、娱乐标准、购物点和时间，乘坐交通工具种类和档次等；
(二)旅游服务价格；
(三)违约责任；
(四)其他需要约定的事项。
旅行社使用国家监制的旅游格式合同的，还应当制定详细的旅游行程表，作为合同的组成部分。
旅行社使用自制旅游格式合同的，应当事先报工商行政管理部门审查。
第十八条 旅行社从事旅游业务经营活动，必须投保旅行社责任保险。旅行社在理赔案件发生后，应当将理赔情况报旅游管理部门备案。
第十九条 从事南京风光一日游业务的旅行社，应当在旅游车明显位置悬挂南京风光游标志牌、旅游价目表和游客须知，并按照核定的旅游线路、时间和价格安排游览。不得擅自改变旅游线路或者串点、漏点，不得乱收费。
第二十条 旅行社导游人员进行导游活动，应当遵守下列规定；
(一)佩戴全国统一的导游证；
(二)持有所服务的旅行社签发的任务派遣单或者接团计划书；
(三)向旅游者讲解旅游地的人文和自然情况，介绍风土人情和习俗，讲解内容应文明、健康；
(四)按照规定的行程安排旅游者的旅行和游览活动，不得违反合同约定增加、减少游览项目，改变行程计划中的景点、餐饮点和购物点，增加收费项目；
(五)如遇特殊情况需改变旅行和游览计划，应当按照合同约定征得多数旅游者和旅行社的同意；
(六)不得擅自离团或者中止导游活动；
(七)不得向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品；
(八)不得以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费；
(九)不得欺骗、强迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、强迫旅游者消费。
第二十一条 旅游景区、景点应当设置符合国家标准且规范合理的公共信息图形标志。
禁止在景区、景点内圈地占点，妨碍旅游者观景、摄影。
第二十二条 旅游景区、景点经营者应当执行国家价格法律、法规，不得强制旅游者购买套票。对学生、现役军人、残疾人、六十周岁以上老人，应当按有关规定给予优惠。
第二十三条 旅游景区、景点经营者应当加强环境保护和卫生管理，保证污染物达标排放和卫生合格。
第四章 监督管理
第二十四条 旅游管理部门应当依法加强对旅游市场的监督和检查。
旅游市场执法人员应当持证执法，并不得泄露旅游经营者的商业秘密。旅游经营者应当自觉接受旅游管理部门的监督和检查。
旅游管理部门及其工作人员，不得从事或者参与旅游经营活动。
第二十五条 旅游管理部门应当按照国家有关规定对旅游经营者进行年审验证。
旅游管理部门应当会同有关部门建立旅游统计制度。
第二十六条 旅游管理部门应当与有关部门共同做好假日旅游的下列管理和服务工作：(一)建立发布旅游信息统计预报系统；
(二)制定重点旅游景区、景点分流预案，及时进行疏导；
(三)加强运输市场管理，保障客运安全和道路畅通；
(四)加强旅游安全管理，防止发生重大安全事故；
(五)建立健全紧急救援系统，及时开展救援工作。
第二十七条 旅游者合法权益受到侵害时，可以选择下列方式解决；
(一)与旅游经营者协商解决；
(二)向旅游管理等有关部门或者消费者协会投诉；
(三)依据仲裁协议申请仲裁机构仲裁；
(四)依法向人民法院提起诉讼。
第二十八条 旅游管理部门应当建立健全旅游投诉受理制度，设立并公布投诉电话，及时受理旅游者的投诉。
旅游管理部门接到旅游者的投诉，应当在七日内作出是否受理的决定。决定不予受理的，应当书面告知投诉人不予受理的理由；决定受理的，应当于三十日内处理完毕，并书面答复投诉人。
对应当由其他行政管理部门处理的投诉，旅游管理部门应当在五日内移交有关部门，有关部门应当在接到投诉之日起三十日内将处理结果书面答复投诉人，并书面告知旅游管理部门。
第五章 法律责任
第二十九条 旅游经营者违反本条例规定损害旅游者合法权益的，应当依法承担民事责任。
第三十条 违反本条例第十九条规定的，由旅游管理部门责令改正；擅自改变旅游线路或者串点、漏点的，可以处一千元以上一万元以下罚款。
第三十一条 违反本条例其他规定，由旅游等管理部门依照国家《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《江苏省旅游管理条例》有关规定给予处罚。
违反本条例规定，属于其他行政管理部门处罚的，由相关部门依照有关法律、法规和规章的规定给予处罚。
第三十二条 当事人对行政处罚决定不报的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十三条 旅游管理部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十四条 本条例自2002年3月1日起施行。
种子纠纷群体诉讼实务初探
武合讲 武敏
(山东贵和律师事务所 菏泽学院 山东菏泽 274000)
内容提要：种子纠纷群体诉讼属于专业问题深奥、法律问题严肃、社会问题敏感和政治问题严重的重大疑难新型案件。面对该类案件，种子经营者几乎“谈案色变”。本文对处理该类案件的实务，进行了初步探讨。
关键词：种子纠纷；群体诉讼；当事人适格；明示授权；诉讼策略
种子纠纷群体诉讼，是指因种子质量问题引起的十人以上的原告共同诉讼的案件。该类案件是，种子质量鉴别难、事故原因确认难、损失数额确定难的疑难案件，受害者个体受损数额少但人数多既“少额多数”、个体弱势和群体强势、案件的审理关系到社会和谐稳定的重大案件，法学界、社会学界和种业界的理论研究匮乏、审理经验不足、既懂法律又懂种子的诉讼人才稀少、成功案例不多的新型案件。作者总结办案经验，试对该类重大疑难新型案件的诉讼实务问题，择要探讨。
1. 严格审查当事人的身份，防止非本案当事人参与诉讼。
在种子纠纷群体性诉讼中，原告一方人数众多，成份复杂。而当事人身份事关案件审理结果，必须查清；防止非本案当事人混入诉讼中分享诉讼利益。按有关司法解释，原告提起种子纠纷群体诉讼，须提交以下证据：（一）自然人、法人或者其他组织的身份证明文件，不能提供原件的，应当提交经公证证明的复印件（被告应当对每个原告提供的身份证明文件予以辩认，对可疑者到户籍管理机关或工商管理机关核实）；（二）购买、使用种子以及因种子质量问题造成损失的证据材料。被告绝不应因原告人数众多而忽视对其身份的审查，放弃对自身诉讼权利的维护。
2. 严格审查原告诉讼代表人和委托代理人的资格，防止别有用心的人借名诉讼。
种子质量问题造成的是“少额多数”损害。单个种子使用者损害数额“少”，考虑到诉讼成本昂贵和力量薄弱，一般不会轻易地对强大的种子公司提起诉讼。一旦将他们组织起来，将从“弱势个体”变成“强势群体”。 众多原告纠合在一起同时起诉，既显示人多势众，又给法院施加压力，还可出于某种不纯的动机或意图利用司法制度。面对种子纠纷群体诉讼，司法机关将减免诉讼费用，律师会免费或风险代理，使得原告低成本甚至无本诉讼。在从众心理和无本诉讼“搭便车”的投机心理支配下，种子纠纷群体诉讼就发生了。种子纠纷群体诉讼不同于其他民事诉讼，不仅不可能由当事人本人进行，而且离开了律师提供强有力的法律技术和组织活动，几乎完全不可能启动和运作。因此，诉讼代表人和代理律师往往是种子纠纷群体诉讼的始作俑者，发挥着关键性作用。诉讼时，被告应当审查代理律师的资格（《律师执业证》的有效性、律师代理函、授权委托书及代理权限）和诉讼代表人的资格（应当确系本案原告，与其他众多原告确有共同的利害关系，具有诉讼行为能力和特别代表权）。审查诉讼代表人的方法是：查看原告向法院提交的诉讼代表人推选书；诉讼代表人推选书必须载明诉讼代表人经其所代表的原告“特别授权”即“代表原告参加开庭审理、变更或者放弃诉讼请求、与被告进行和解或者达成调解协议”的内容；必须有每个原告的签名和手印；原告是法人或者其他组织的，应当有其盖章。尽管原告人数众多且居住地并不完全一致，要求每个原告必须在诉讼代表人推选书上签名和捺手印有时非常困难，甚至无法达到准确，但也必须这样做。只有这样，才符合当事人处分主义，才可避免诉讼代表人或者代理人未经原告“特别授权”而强制行使原告的诉权；否则就容易使一些不具备诉讼条件的或者被人利用的种子纠纷群体诉讼轻易地进入审判阶段。
3. 审查法院的管辖权，防止法院越权办案。
种子纠纷群体诉讼案件，在国内外都属于新型重大疑难案件。依据《民事诉讼法》和最高法院有关司法解释之规定，此类案件应由中级人民法院管辖。相对来说，级别越高的法院，地方保护主义越少，抗拒群体诉讼势能的能力越强；所以，当基层法院越权受理种子纠纷群体诉讼案件时，被告应当提出级别管辖异议。
4. 为削弱群体势能，不能同意法院合并审理。
原告分别起诉的种子纠纷群体诉讼，属于诉讼标的是同一种类的共同诉讼，依据《民事诉讼法》第五十三条之规定，法院经当事人同意，才可以合并审理。在诉讼实践中，被告不应同意法院合并审理，目的是为了减少原告的人数、削弱群体诉讼的势能。
种子经营者应当充分认识到人数在群体诉讼中的作用：一是人数众多会成为是否具有诉的利益的衡量因素。人数的因素本属于法律以外的问题，当考虑是否存在诉的利益时，其就引入了法的世界。二是改变诉讼当事人双方的诉讼能力和力量对比。在普通诉讼中，种子使用者一方在诉讼能力上处于明显的弱势，种子经营者在经济实力、知识信息、专业技术和法律技术等各方面都具有一定优势。在实践中，笔者代理被告方参与的普通诉讼，由于要求原告方按照常规对每一个种子质量侵权事实承担举证责任，均使原告的诉讼无法进行，更无法获得胜诉。而一旦种子使用者集合为群体诉讼，其“人数”就使诉讼格局发生根本性的改变；又因群体诉讼为一个诉，从而也阻止了被告方“各个击破”的战术。尤其在原告的主张超出了现行实体法规定的范围时，关于人数显得更为重要；多数人主张一定的共同利益这一事实，就能够使法院对该利益作为实体法上存在的权利资格进行审查得到正当化；人数能为争取实现权利带来力量，也能导致正义的天平发生倾斜，使“敲诈”合法化。三是人数因素能够影响到诉讼的结果。如果把诉讼理解为博弈过程，群体诉讼就是更大规模的博弈，并能够直接改变博弈的结果。在群体诉讼中所涉及的问题往往并不能简单的通过适用法律规则和程序解决，而必须考虑到诉讼乃至法律之外的诸多要素，是一种利益和价值的权衡。在这里多数人诉求的性质、合理性、紧迫性、纠纷解决的社会效果、潜在问题、是否会引起继发问题以及对社会稳定、市场秩序、政策的影响等等，都是被告以及法院所必须考虑的。
5. 种子纠纷群体诉讼不简单，不能同意法院适用简易程序审理。
《民事诉讼法》规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用简易程序的规定。种子纠纷群体诉讼显然不属于简单的民事案件，但有的法院仍适用简易程序审理。对此，被告应当提出异议。
6．赔偿数额计算和举证责任问题
最高法院有关司法解释规定：“人民法院判决被告对人数众多的原告承担民事赔偿责任时，可以在判决主文中对赔偿总额作出判决，并将每个原告的姓名、应获得赔偿金额等列表附于民事判决书后。”这就是说，应在种子纠纷群体诉讼中采用个别赔偿方式，需要分别对每一个原告所受的损害举证，在此基础上确定群体诉讼的赔偿数额。由于众多原告所受到的损害并不完全一致，每个原告必须有充分的证据证明其属于适格的当事人。尽管在计算损害额时，可以委托农作物栽培方面的专家进行田间现场测定减产量，但各原告具体损害额的确定，损害总额的计算，仍是诉讼活动中最令人烦恼的问题。一些法院采用推算的方法推定实际损失数额，如果推算方法不科学，很容易导致较大的差异和实际的不公正。诉讼中，被告应当审查：各个原告的购种凭证（应与经营档案核对）、种子包装物、种子标签、农村土地承包经营权证书以及实施田间管理的证据材料（防止原告只是购买人未非种子使用者以及虚报损失数额）。如：在代理某葱种质量损害赔偿纠纷案时，作者根据原告系黑龙江人没有河北省某县颁发的《农村土地承包经营权证》和《无公害大葱生产技术规程DB13/T 459-2001》，说明原告不可能在河北省境内用购买170斤的葱种育苗85亩之事实；法院采纳该意见，驳回了原告的诉讼请求。
7. 正确引导舆论，防止其恶意炒作。
由于职业特点，媒体对种子纠纷群体诉讼案件很敏感。媒体的恶意炒作，会对该类案件的处理造成舆论压力和社会压力；媒体的正确引导，会为正确处理该类案件创造条件。被告应当注意正确引导舆论，防止其对种子纠纷群体诉讼案件的恶意炒作。一般做法是：在法院判决前，不宜接受采访；即使接受采访，也应请专业媒体（如《农民日报》等）做正面的、客观的、科学的报道。
8. 充分行使诉讼权利，打持久战。
种子纠纷群体诉讼的原告人数众多，不易持久作战；当案件不能速战速决时，容易产生分裂。原告在一审时占据地利、人和，一般都能胜诉。被告应当充分行使诉讼权利，在一审败诉后，要坚持上诉、申请再审，与原告对抗到底。如一未审定棉种赔偿纠纷案，从2000年打到2007年，被告终获胜诉。
9. 发挥专业优势，打技术战。
原告尽管可以委托农业专家对种子质量以及损失原因进行鉴定，但其毕竟不是农业专家。因此，在种子纠纷群体诉讼中，被告应当充分发挥专业优势，打技术战。例，在郝某某等270户瓜农提起的西瓜种质量损害赔偿纠纷案中，被告的法定代表人吴某某就是蔬菜栽培学副教授，其又聘请作者为代理人，聘请农学博士李某某为专家辅助人。面对由三位副教授组成的强大专业诉讼团体，原告虽有证明种子存在质量问题的鉴定报告，也只能撤诉。
10. 围绕鉴定结论，打攻坚战。
在种子纠纷群体诉讼中，证明种子质量存在问题以及因果关系或损失程度的关键证据，是鉴定结论。诉讼中，被告应当集中各种力量攻克鉴定结论。对鉴定结论审查的范围包括：1）鉴定人资格；2）鉴定书内容和格式；3）鉴定程序；4）鉴定结论的判定标准；5）鉴定过程和结论的科学性；6）特别应当坚持的是要求鉴定人出庭接受质证，因为鉴定人的农业专家的法律知识和诉讼技巧，都难以应付法庭质证。如，在一起葱种质量赔偿案中，黑龙江省某农业局制作的现场鉴定书以田间出现“窝葱”和“对葱”为由认定种子存在纯度问题；因在植物分类学葱属中不存在“窝葱”和“对葱”这两个物种，鉴定人又不能解释其科学性，法院不予采用。
11. 金蝉脱壳，代销商自己告自己。
受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的或者专门经营不再分装的包装种子的代销商，一旦发生不可抗拒的种子质量纠纷，往往采取自己出钱为原告聘律师、缴纳诉讼费，与原告通谋，让原告起诉自己及其委托人和种子生产者。代销商利用该战术，既能转嫁危机，又能捞到经济、社会、政治等方面的好处。代销商和原告沆瀣一气时，会给其他种子经营者和种子生产者造成很大危险。所以，种子经营者在选定代销商、签发委托书时，一定要慎重。
12. 丢车保帅，某科协舍命保县委。
种子经营者选定的代销商若可靠，在发生种子纠纷群体诉讼时，不妨采取先由代销商承揽全部责任并应付诉讼，使种子经营者和种子生产者摆脱诉讼困境的“丢车保帅”战术。由于代销商的责任能力较小，无论法院判决还是执行，都不会造成太大损失。待诉讼过后，再由种子经营者和种子生产者补偿代销商的损失。例，1998年，某某县委号召农民种蔬菜，下文要求县科协负责引种和技术指导，结果引种的“人参果”几乎全部绝产。受损农民集体上访，得到了上级领导的批示；致某某县委很被动。此时，县科协主任王某某主动请缨，由其出钱为农民聘律师向法院起诉自己。该案历时两年多，原告败诉。
13. 在责难逃时，应避重就轻。
种子质量问题造成种子使用者损失，责任形式从轻到重有民事、行政和刑事三种；在种子经营者必须承担责任时，应当避重就轻。例：2006年，某种业公司在河北省销售的11万kg精品掖单22号玉米种子出现质量问题，造成玉米减产。某种业公司及其代销商采取支持受害人诉诸法院，追究经营者的民事责任。又例，2006年，另一种业公司通过某县科协推广的5.5万kg农大0638玉米杂交种出现质量问题，玉米减产，种子经营者不积极处理，造成农民围攻县委。县委筹资200万元补偿了农民的损失后，将该案移交司法机关，追究了种子经营者及其代销商的刑事责任。
作者简介：武合讲 山东贵和律师事务所律师 菏泽学院教师 办公地址：山东省菏泽市牡丹南路15号 邮编：274000 电话：0530-5501515传真：0530-5500505 手机：13605306590 E-mail：whj148@yahoo.com.cn http://www.ny148.cn
