您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

关于建立预防腐败备案机制的设想

王俊


众所周知，中国经济近些年来突飞猛进地发展，经济活动的增加和资金流动频繁催生了腐败的滋生和蔓延，而民众对现存腐败现象的了解多是不全面甚至是过于悲观的，这在一定程度上严重地阻碍了我国经济建设的顺利进行，影响了生产力的健康发展。如何更加有效地打击腐败，促进我国经济建设的顺利发展，引导民众建设新兴的物质文明和精神文明，是摆在我们面前的一个重大课题。从世界各国反腐败的成功经验来看，注重预防是国际社会治理腐败的基本理念，也是我们在发展社会主义市场经济条件下更好地防治腐败的必由之路。只有更加有效地预防腐败，才能从根本上解决腐败问题的发生，这既是我国反腐倡廉工作的重点，也是难点。提高反腐倡廉工作水平，重要的就是要提高有效预防腐败的能力。笔者认为，提高预防腐败的能力，首先要做的就是正确、理性地对当前我国存在的腐败现象做出一个客观、全面的评价，从腐败的产生源头、表现形式、造成的影响、以及在当前经济建设各行各业渗透的深度、广度作出一个定性、定量的分析，这样不仅有助于给反腐败斗争提供真实、有力的现实依据，而且更有助于给民众提供正确的舆论导向，从而有力地保证我国经济建设的有序发展。
一、搞清目前腐败的存在形式
如何正确地对目前存在的腐败现象做出正确而客观的评价，从而保证我们能够真正地从爆发腐败的源头上防治腐败，从容易滋生腐败的现行制度上防治腐败，促进我们反腐败工作的顺利开展，首先要了解的就是容易滋生腐败的相关机制。
在当前的社会中，腐败的存在形式是多种多样的，同样也充斥在社会生活的各行各业，由制度引起的腐败更是五花八门。仅据香港特别行政区廉政公署公布的调查结果来看，目前容易发生腐败问题的范围主要有以下几例：

容易滋生腐败的领域 导致腐败的原因 相关对策
选 择 性 执 行 任 务 没 有 落 实 执 行 的 法 例 及 不 清 晰 的 政 策 检 讨 法 例 并 制 订 实 际 可 行 的 政 策
滥 用 职 权 监 管 不 足 及 指 示 不 清 执 行 监 督 人 员 问 责 制 度 及 订 下 清 晰 的 指 示 及 权 责
行 政 延 误 繁 复 及 不 必 要 的 程 序 简 化 程 序 ， 订 立 服 务 标 准 及 监 察 进 度
机 密 资 料 外 泄 缺 乏 足 够 管 制 措 施 制 定 适 当 的 机 密 资 料 保 安 措 施
公 众 对 其 权 利 及 义 务 认 识 不 足 政 策 及 工 作 程 序 缺 乏 宣 传 提 高 政 策 工 作 程 序 的 透 明 度

通过以上的分类我们不难看出，导致腐败的原因无非就以下几个方面：一是法律及行政政策规定不清，给腐败者提供了规避的机会；二是监管机制不健全或监管不利，缺乏有力的制衡和打击力度；三是繁杂的行政程序及不必要的中转环节，给了腐败者滋生繁衍的有机土壤,也就是说行政手续的线延伸得越长，越容易产生腐败；四是由于对有关政策的宣传缺乏力度，再加上工作缺乏透明度，使民众对政府的行政行为产生“有暗箱操作”的怀疑，导致民众对政府信任度的降低。在刚才列出的项目中，涉及到了我们日常所接触到的方方面面，因此，国家有必要在一定的经济建设时期内对涉及行政、事业等行业的岗位分门别类地进行摸排，根据该岗位的性质、职能、业务范围、对象人群并结合以往出现的腐败行为个案及腐败发生频率，对各行政、事业等行业的岗位进行腐败指数（相对发生腐败行为的几率）进行评估。然后，国家根据评估的结果，在立法及行政手段上加以调控或制衡（如在基础建设时期，交通建设类的岗位腐败指数较高，尤属交通厅长。有四川、河南等几省市数任交通厅长腐败案为例）。对于经过全面调查后，综合评价认为容易滋生腐败即腐败指数较高的岗位，可以进行适当的调整；对于无必要的行政价值的岗位及环节，可以进行取消；对于权力过于集中的职位，国家可通过行政干预或立法来加以制衡。
二、对腐败现象存在的深度、广度做出正确的评估
腐败犯罪是无形的，对腐败犯罪的打击和查处的难度也是最大的，而每件腐败案件的涉案金额和所造成的经济损失以及社会影响也往往是巨大的。因此，这就要求国家在一定时期内对存在的腐败现象有一个相对清晰的认识，对其存在的深度、广度、以及对经济建设、法制建设、民众心理所造成的负面影响做出一个客观、全面的评估，并将评估结果定期向社会公布。使民众对当前存在的腐败现象有一个清晰、全面的认识，从而增强反腐败的信心，安心地从事经济建设，同时，国家根据评估结果建立有针对性的长效预防机制。这样，国家就可相对地对腐败行为有一个总体的掌控，可以在一定范围内预防和控制腐败现象的蔓延，而不再象以前花费了高昂的办案成本却仍总是处于一个尴尬的被动局面。
三、对因腐败所造成的经济及其他方面的损失作出综合评估
腐败的“标的”是经济利益，腐败者因腐败行为获得了非法的经济利益，与之相对应的，国家就因腐败者的腐败行为造成了经济利益方面的损失。相比之下，国家失去的却不只经济利益本身，因腐败行为所带来的负面效应，在一定范围内会对国家的经济建设、法制建设、国防建设以及国民的精神文明建设上造成不同程度的冲击。又因腐败者或多或少在职时担任一定的公职，这在一定程度上会大大地降低公众对政府的信任指数，从而影响政府的行政行为，阻碍经济建设的顺利发展。因此，国家有必要对因腐败所造成的国家利益方面的损失做出一个客观、全面的评估，以作为国家制定宏观政治、经济政策的参考指数，同时也作为制定防腐政策的一个重要参考指标。
四、理性深层次地分析腐败产生的原因，建立普遍性的防腐备案机制
中国共产党第十六次全国代表大会通过的中纪委报告，在分析党风廉政建设和反腐败斗争面临的新情况、新问题时指出：“由于诱发腐败的一些深层次问题尚未完全解决，制约反腐败斗争深入开展的一些因素还存在，今后一个时期腐败现象仍有可能易发多发，反腐败任务还艰巨繁重。”这两个“一些”耐人寻味、引人深思。由此，我们不防换个角度来考虑，既然导致腐败的原因是多方面的，那么我们不防引入“无赖原则”，按照“无赖原则”设计、制订并逐步完善防腐制度。
在我们制度建设的指导思想上往往设定一个前提：即领导干部的职务越高，就想当然地认为其觉悟越高、素质也越高，在普通民众的潜意识中更是变相地把领导干部“圣人化”了。在这个前提下设计、制订的制度，从经济上不考虑领导干部的利益，而从政治上则把领导干部游离于监控对象之外，于是难免产生“工作并腐败着”的领导干部。正如胡长清所说的“当官当到一定级别，就如同羊进了牛栏，牛栏的缝隙很难防住羊的进出”。
“无赖原则”是英国学者大卫•休谟提出的法制建设原则，其中心思想是：在设计、制订法律和规章制度时，应假设人人都是无赖，除了私利没有其他目的。列宁也曾经说过：“把希望寄托于人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的。”笔者主张的“无赖原则”，并非对领导干部不信任，而是制度本身的特点决定的。因此我们从制度上应遵循“无赖原则”，在以上三个方面工作的基础上，建立普遍性的防腐备案机制，对腐败指数较高的职位和人员建立特别腐败备案体系，并加大监督力度，完善预防腐败机制的相关内容。
对腐败的监督制约机制是个系统工程，反腐斗争也不是松一时紧一时，或有了案件加紧反、没有案件整日闲，而应逐步建立健全领导干部“不能腐败”的防范机制、“不敢腐败”的惩治机制、“不需腐败”的保障机制和“不愿腐败”的自律机制，形成教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系，真正做到标本兼治、综合治理。
五、结合国情，不断更新防腐举措，建立切合实际的防腐长效机制
毋庸质疑，腐败现象在现在的国际社会中都是存在的，同时也是影响各国经济发展的“头号”毒瘤。针对腐败现象，各国根据本国不同的情况制定出了切合本国实际的反腐措施。所谓“魔高一尺，道高一丈”，面对不断变化的腐败形式，我们应如何不断更新反腐举措，来完善我们的反腐长效机制，这是摆在我们面前的一项重要任务。
我国在2003年12月签署《联合国反腐败公约》后，经过不到两年的积极准备，于2005年10月28日提交全国人大常委会审议通过。《联合国反腐败公约》通过后，对我国在国际间展开合作并遣返有关腐败犯罪人员产生积极的影响，而且可以预期，公约将会促进国内相关反腐败的预防、监督机制进一步健全。然而，据笔者的了解，在《联合国反腐败公约》中，有明确的条款规定：凡与国家公职人员手中权力有关并由此带来个人法定利益以外的，均属腐败。也就是说，不管这种官员个人利益是有形还是隐形、是即期还是预期，只要这种个人利益的取得与公权有关，且是非法定的，都是公约所规定的腐败行为。而相比之下，在我国对官员腐败行为的界定，虽然在法律上有受贿等罪名，但却远没有上述公约所具备的完备，那么有明确的概念内涵与外延。例如，假如按照公约中对腐败的界定，我国现有官场的“三公”费用，还尚只停留于行政机关的自我规定阶段，且伸缩性还相当大。而这，不仅给反腐败中的罪与非罪认定造成困难，而且即使对有些虽然没有构成犯罪，但仍属腐败的官员行为，也应该设立对应的制度加以预防和监督。所有这些都是新形势下反腐败工作所要解决的问题。因此，面对不断变化的新形式、新情况，国家立法也必须不断更新，与时俱进。


举报权是我国公民的一项基本权利，加强完善检察机关举报制度，对充分保障公民举报权利具有重要意义。举报是检察机关查处职务犯罪案件的主要来源，同时举报也是检察机关依靠群众同职务犯罪作斗争的重要形式，据统计，2008年至2010年，全省检察机关受理查办的职务犯罪案件线索，其中有68%来自群众举报。我院2007年至2010年受理各类线索50余件，查办的案件线索有77%以上来自群众举报。然而，近年来随着社会的快速发展和急剧转型，基层检察院在实践中出现了不少新情况、新问题，对基层检察举报制度的发展提出了挑战，在此加以归纳评析，并提出改革检察举报制度的对策。
一、基层检察举报中存在的缺陷与问题
（一）举报奖励制度不完善。近年来，随着我国各项法律制度的不断健全与完善，有关检察机关举报工作方面的制度规定也是相继出台，有力地推动了检察举报工作的全面开展。但是不可否认，目前在基层检察举报中仍然存在奖励范围狭窄、执行奖励较少、奖励数额较低、奖励时间拖得过长等缺陷和不足，影响了群众参与举报的积极性，造成举报奖励难以真正发挥其应有的激励作用。近年来，各级检察机关根据群众举报而查证属实的职务犯罪案件并不少，但受奖励的案件却屈指可数，从我院实行举报奖励制度以来，实行举报奖励的只有3件，究其原因主要是对举报奖励的认识不到位，举报奖励经费得不到保障，因为办公经费紧张没有设立专门的举报奖励基金。同时，因为修改后的《人民检察院举报工作规定》第57条将奖励的范围规定为举报线索经查证属实，被举报人构成犯罪，但未将在案件查处过程中提供线索的有功人员纳入在奖励范围内。同时举报人对被举报人是否构成犯罪的条件不了解。这种情况下，有些举报人认为举报也不一定得到奖励，多一事不如少一事，从而不愿举报或者放弃举报，造成举报工作相对滞后或长时间徘徊不前。
（二）检察举报认识不到位。长期以来，基层群众对举报工作认识有偏差，在腐败问题上的存在消极淡漠倾向，重视和应对不够。改革开放以来，尽管全社会都深刻认识到腐败现象对党和国家带来的危害越来越大，但是基层群众对腐败现象的注意力仍有所下降，表现出一些不正确的认识：一是民主监督意识淡化，认为反腐败是政府的事，与己无关，对腐败现象视而不见，听而不闻，更谈不上坚决斗争。二是好人主义盛行，不敢监督，有些基层群众没有把民主监督当作义不容辞的责任，抱着“事不关己，明哲保身”的思想倾向，怕举报引来麻烦，怕监督引火烧身。从我院这几年受理线索的数量来看，连年呈下降趋势，这与群众对腐败的淡漠倾向有密切的关系。正如前不久，中国青年报社会调查中心对3259人实施的在线调查显示：面对腐败行为，40.1%的人认为自己有举报义务，30.8%的人认为自己没有举报义务，其余29.1%的人表示“不确定”， 该调查也从另一方面反映了这一问题。
（三）举报人权利保护不力。目前我国对举报人权利相关保障条款仅散见于《刑法》、《刑事诉讼法》以及相关部门的一些规定，但是这些规定过于抽象，缺乏具体的可操作性，实践中并没有发挥保护举报人的功能。《刑法》第254条虽然规定了报复陷害罪，但该罪的主体仅限定为“国家机关工作人员”，而因举报国有企业事业单位的腐败者而遭受打击报复的；举报人的近亲属遭受打击报复的；则得不到《刑法》的庇护。而在现实生活中打击报复手段则多是利用职权，将举报人开除、撤职、调离等，对这些行为无法追究，在一定程度上打击和影响了基层群众的参与举报活动的积极性。
（四）基层匿名举报多，署名举报少。在检察举报工作中一个突出表现是匿名举报，这主要是举报人出于对自身安全的考虑而采取的方式。大多数的举报人，相对于被举报人而言，都是处于弱势的地位，他们的人身、财产、工作以及家庭，都可能受制于被举报人，举报会给他们的生活带来很多难以预料的影响。虽然检察机关的有关规定对举报保密制度作了详细的规定，但是因为实名举报被打击报复的案件还是时有所闻，因此，我们发现，很多举报人为了保证自己的安全，采取了匿名举报。匿名举报是举报时不署真实姓名，而使用化名、或者署上“几名群众”、“某某村民” “部分职工”等。从基层检察机关角度看，举报不署名，会影响检察机关与举报人的联系沟通和信息反馈，不但浪费基层检察院有限的人力、物力和时间，而且也会导致案件线索进度慢，线索成案率低，并造成线索存查、积压率升高，影响查处工作。从我院2007年以来的举报来看，匿名举报能占我院举报总数的85%以上，这对我们有效的处理案件线索，打击犯罪造成很大的影响，使得有些案件线索无法办理初查，只能存查留档。
（五）基层举报宣传不到位。多年来，因为各方面的原因制约，基层检察机关举报宣传创新不够，形式老套、单一。利用每年全国检察机关的举报宣传周活动进行举报宣传，是检察机关开展举报宣传工作的主要内容。但由于基层检察院内设机构不健全，编制偏少，经费不足、人少事多等问题，举报宣传仅限于电视讲话、街头宣传、法制讲座等传统形式，宣传内容较为机械、缺乏创新。宣传的覆盖面较窄，缺少辐射性和影响力，未能充分调动广大人民群众的举报积极性。从我院的实际情况来看，我们也是存在宣传次数少，覆盖面窄，深入农村少，深入社区少，深入基层少的问题，从而也在一定程度上影响了举报工作的全面开展。
二、加强和改进基层检察举报工作的对策与途径
（一）要从群众的举报入手，切实提高发现问题的能力。做好法律监督工作，举报离不开群众的大力支持。首先基层检察法律监督工作的根本出路就在于检群结合、依靠群众。群众的举报，是社会问题的“风向标”。基层检察监督难，依靠群众就不难。在近年来查处的贪污贿赂犯罪案件中，7０％以上都是群众举报的，从这个意义上讲，检察机关法律监督的能力首先就体现在发动和依靠群众的能力上。其次各级检察机关一定要健全鼓励群众实名举报的制度，建立与有关部门的信息交流机制，不断拓宽案件线索来源渠道。对于群众举报和反映的贪污腐败、司法不公等方面的线索，一定要高度重视，用心去查，并建立督察、反馈机制，以此推动法律监督工作深入开展。
（二）加强落实新修订的《人民检察院举报工作规定》中有关强化线索管理的规定。举报中心接到案件线索，应逐件登记，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，将案件线索分类管理、重点评估，并按案件性质及时分流。侦查部门应严格按照《人民检察院举报工作规定》的要求，在受理举报件一个月内向举报中心回复处理情况，三个月内回复查办情况，以便举报中心对举报案件线索的处理情况及时了解、掌握，并及时反馈举报人，使人民群众能真正看到举报的效果。举报中心对本院管辖存查线索应每半年或一年内进行一次清理，对存查举报线索进行评估，对确无查处价值的，按照有关规定处理，对有成案可能的，且具备初查条件的，举报中心应督促侦查部门及时进行初查。对重复举报的案件线索，举报中心应对转办部门进行督办，并及时将线索处理情况向重复举报人回复。对非本院管辖的线索应转有管辖权的单位办理。
（三）健全和完善对举报人的保护制度。一是加强立法，为举报者提供全方位的法律保障。建议尽快出台《举报法》，明确和规范保护举报人的专门机关、经费保障、保护对象、保护措施和保护范围等，特别是要将保护的对象扩大到举报人本人及其家属；不但要突出对举报人人身安全的保障，而且要扩大到财产及其他合法权益；对因举报而不适宜在原单位工作或原地区生活的举报人，法律明确规定有关国家机关或部门应帮助其调整、安置到相应的单位或地区，使举报人在举报后能享受正常的生活。二是严格保密制度。检察人员要严格遵守检察人员纪律，遵守保密承诺，切实为举报人保守秘密，严禁将举报人的任何信息透露给被举报人。发放奖励金可采取秘密的方法，以切实保护举报人的其他权利。三是严厉打击惩处报复行为。对一些国家工作人员滥用手中权利，对举报人进行报复陷害的，经调查情况属实构成犯罪的，应当依法立案侦查，追究其刑事责任；不构成犯罪的，也应以《检察建议书》的形式建议主管部门对打击报复者给予相应的党纪、政纪处分；如给举报人造成物质上、精神上损害的，要依据相关标准，由报复人给予一定的赔偿和处罚，让报复者在经济上、刑事上、行政上都受到严厉的处罚，使人民群众增强举报的安全感。
（四）强化举报宣传力度。继续深入开展举报宣传周活动以及电视讲话、法制讲座等传统形式的举报宣传，充分发挥检察职能，不断探索举报宣传的新途径、新方法，不定期地开展形式多样的举报宣传活动。一是采取到有关单位上法制课的形式，讲清职务犯罪的构成要件，讲解证据方面的知识，讲怎样写举报信，使举报人懂得如何写好举报信。二是开展“举报职务犯罪进社区进乡村”活动。充分利用社区乡村与广大群众联系密切的优势，在主要社区乡村增设举报箱，每周开箱一次，对所反映的问题予以建档登记，及时处理。三是在重点乡镇可以举办法制大集的形式开展检察宣传，让群众举报可以在家门口实现。
（五）进一步规范办访行为。增强服务意识和大局观念，坚持文明接待，做到控告、申诉一样热情，生人、熟人一样和气，干部、群众一样尊重，初访、重访一样耐心，及时处理群众的来信来访，在人民群众中树立良好的检察形象。对不属检察机关管辖的，要向举报人解释清楚，并妥善引导其到相关部门处理。坚决落实“首办责任制”，健全各项管理制度，包括举报件统管制、查办案件年审制、转办案件跟踪检查制等。
（六）积极实施检务公开。基层检察院应大力建设检务公开大厅，建立阳光检务网，打造阳光检务工作新平台， 使“阳光检务”工作看得见、摸得着，落到实处。使人民群众和社会各界有了一个能深入了解检察机关工作情况的窗口，有了一个能与检察机关良好沟通的平台，检察机关也将通过“检务公开大厅”“阳光检务网”更好、更直接地实践立检为公、执法为民的宗旨。